II SA/Lu 457/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości działki nr ewid. [...]4/3 po wybudowaniu drogi – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ustalił A. Z. – właścicielce działki nr ewid. [...]4/3 o pow. 950 m2 opłatę adiacencką w wysokości 848 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi – Al. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. art. 145, 146 i 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). A. Z. nie odwołała się od powyższej decyzji, a w dniu 18 grudnia 2008 r., działając przez pełnomocnika B. W., złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako rażąco naruszającej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B., a pełnomocnik A. Z. w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł następujące zarzuty: - działka nr ewid. [...]4/3 jest położona przy ul. K., a nie przy Al. [...]; - A. Z. nie była stroną w sprawie realizacji drogi; - właścicielowi działki przysługuje prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr ewid. [...]4/4 od ul. K., a nie korzysta z tej służebności, gdyż między działkami istnieje ogrodzenie; - połączenie działki nr ewid. [...]4/3 z ulicą K. potwierdzają dokumenty w Kw nr [...]; - nieruchomości nie stworzono warunków do podłączenia do urządzeń infrastruktury technicznej. Kwestia ustalania i ponoszenia opłat adiacenckich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603). Obowiązek wniesienia tych opłat dotyczy właścicieli wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj i położenie, z wyłączeniem gruntów przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne lub leśne. Przesłanką powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej jest wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków gminy (miasta), co wynika z art. 143 ust. 1 powołanej ustawy. Obowiązek właściciela nieruchomości do uczestniczenia w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej wynika wprost z art. 144 ust. 1 ustawy i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana faktycznie korzysta z tego urządzenia. Urządzeniem infrastruktury technicznej jest m.in. droga. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że droga – Al. [...] została pobudowana w 2005 r. (protokół odbioru i przekazania do użytkowania z dnia 13 grudnia 2005 r. oraz operat rzeczoznawcy z dnia 9 maja 2008 r. określający wzrost wartości nieruchomości po wybudowaniu drogi). Działka nr ewid. [...]4/3 stanowiąca własność A. Z. nie ma bezpośredniego wjazdu na tę drogę ale poprzez służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid. [...]4/4. Za dostęp do drogi publicznej uważa się bowiem również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Wskazana wyżej działka powstała po podziale działki nr ewid. [...]4 i posiada dostęp do drogi, gdyż zgodnie z art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości jest niedopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Taki dostęp został wyznaczony do Al. [...] poprzez służebność przejazdu po działce nr ewid. [...]4/4. Nie potwierdzają się twierdzenia skargi, że działka nr [...]4/3 jest związana z ul. K. Nie wynika to z zapisu w księdze wieczystej, a zawiadomienie z Urzędu Miasta B. z dnia 28 lutego 2000 r. precyzyjnie określa położenie działki przy Al. [...] wraz z nadaniem numeru porządkowego 18 tejże posesji. Nie ma znaczenia, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty adiacenckiej faktycznie korzysta z wybudowanej drogi oraz czy korzysta z przysługującej służebności czy nie. Prawnie działka nr ewid. [...]4/3 ma zapewniony dostęp do korzystania z wybudowanej ulicy. Nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy także kwestia niebrania udziału przez właścicielkę działki w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (budowy ulicy). Może ona bowiem w odrębnym postępowaniu wnosić o wznowienie postępowania i uznanie jej za stronę. W związku z wykonaniem przez gminę urządzenia infrastruktury technicznej w postaci urządzonej drogi toczyło się postępowanie w przedmiocie udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy tego urządzenia, co wiąże się z wnoszeniem na rzecz gminy miejskiej opłaty adiacenckiej. Wysokość opłaty adiacenckiej w decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...]czerwca 2008 r. została ustalona zgodnie z przepisami art. 143 – art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej. Strona nie wniosła żadnych zastrzeżeń do wydanej decyzji ani nie wniosła od niej odwołania. Pełnomocnik A. Z. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie wykazał, aby decyzja dotknięta była wadą skutkującą wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W ocenie Kolegium nie występuje w sprawie żadna z ustawowych przesłanek stwierdzenia jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO z dnia [...] marca 2009 r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że przez przeoczenie nie wniosła odwołania od decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Skarżąca powtórzyła podnoszone w postępowaniu administracyjnym argumenty, iż jej działka ma łączność komunikacyjną z ul. K., a nie z Al. [...]. Podniosła, że właściciele działki nr [...]4/4, przez którą ma ustanowioną służebność przechodu i przejazdu, wybudowali trwałe ogrodzenie betonowe oddzielające ich działkę od Al.[...]. W czasie podziału działki nr [...]4 Al. [...] była zwykłą drogą gruntową, a w czasie jej budowy (utwardzania) skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Obecni właściciele działki nr [...]4/4 mieli prawo ogrodzić swą posesję od strony Al.[...] nie naruszając prawa ustanowionej służebności, albowiem komunikacja działki nr [...]4/3 z ul. K. stanowi najmniejszą uciążliwość dla działki obciążonej. W świetle istniejących już orzeczeń sądowych wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z których nie może korzystać właściciel danej nieruchomości nie rodzi uprawnienia do ustalania opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z obowiązującym prawem, co czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi na nią nie można uznać za zasadną. W rozpatrywanej sprawie skarżąca A. Z. domagała się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] ustalającej jej, jako właścicielce działki nr [...]4/3 w B., opłatę adiacencką w wysokości 848,00 zł w związku z wybudowaniem drogi – Al. [...]. Jako podstawę prawną swego żądania skarżąca wskazała przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa podnosząc, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza przepisy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej brak było podstaw do wymierzenia opłaty adiacenckiej, gdyż jej działka nr ewid. [...]4/3 nie przylega do drogi – Al. [...] i nie ma stworzonej możliwości do korzystania z tejże drogi. Działka ta powstała w wyniku podziału dawnej działki nr ewid. [...]4, która przed podziałem przylegała bezpośrednio do ul. K. i stąd też służebność przechodu i przejazdu dla działki nr ewid. [...]4/3 przez działkę nr ewid. [...]4/4 dotyczy komunikacji z ul. K., a nie Al. [...]. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, a zatem wymaga bezspornego stwierdzenia, że decyzja, której wyeliminowania z obrotu prawnego domaga się strona jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Rażące naruszenie prawa, które wskazuje skarżąca jako podstawę swego żądania, istnieje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, niepubl.). O naruszeniu prawa w sposób "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa można mówić tylko wówczas, gdy naruszenie to powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W rozpatrywanej sprawie w żadnym razie nie można uznać, że decyzja Burmistrza Miasta B. ustalająca skarżącej opłatę adiacencką wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że działce nr ewid. [...]4/3 stanowiącej własność skarżącej w 2000 r. na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. o ustalaniu nazw miejscowości i obiektów fizjograficznych oraz numeracji nieruchomości (Dz.U. Nr 94, poz. 850 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji i nieruchomości (Dz.U. Nr 3, poz. 151) nadany został numer 18 przy ulicy A. [...] w B. (k.16 akt administracyjnych). Bezspornym jest w sprawie, że w 2005 r. na Alei [...] wykonano nawierzchnię asfaltową na podbudowie, a roboty budowlane z funduszy gminnych. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków z wybudowaniem drogi. W świetle art. 143 ust. 2 tejże ustawy droga jest urządzeniem infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów ustawy, a przyjęcie drogi do użytku daje możliwość korzystania z niej właścicielom wszystkich nieruchomości mających dostęp do drogi. W świetle przepisu art. 93 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami dostępem do drogi publicznej jest nie tylko bezpośrednie przyleganie określonej nieruchomości do drogi, ale również dostęp przez wydzieloną drogę wewnętrzną, na której ustanowione zostały służebności gruntowe dla innych działek. Działka skarżącej powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...]4. Dla dokonania podziału tej działki koniecznym było zapewnienie działkom powstałym po podziale dostępu do drogi publicznej i stąd dla działki nr ewid. [...]4/3 ustanowiono służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr ewid. [...]4/4. Prawo służebności uwidocznione jest w Księdze wieczystej nr Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B. (k. 32 akt adm.). Z zapisu księgi nie wynika, aby służebność ta miała dotyczyć wyłącznie dostępu do ul. K., zaś z mapy wyraźnie wynika, iż działka nr ewid. [...]4/4 obciążona służebnością bezpośrednio przylega do Al. [...] (k.32 akt adm.) i działka skarżącej ma zapewniony dostęp do Al. [...] przez tę działkę. Podnoszona przez skarżącą okoliczność ogrodzenia działki nr ewid. [...]4/4 betonowym ogrodzeniem nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej. Kwestie legalności wykonania ogrodzenia działki od drogi publicznej mogą być przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego, zaś brak swobodnego przechodu i przejazdu do drogi publicznej mimo ustanowionej służebności może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Zauważyć należy, że skarżąca nie kwestionuje sposobu wyliczenia ani wysokości ustalonej opłaty adiacenckiej i od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r. nie odwoływała się w zwykłym trybie, mimo należytego pouczenia jej o sposobie i terminie odwołania. Podzielić należy stanowisko zaskarżonej decyzji, co do zarzutu niebrania przez skarżącą udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę drogi – Al. [...]. O ile skarżąca uważa, iż została niezasadnie pominięta jako strona w tym postępowaniu, to uprawniona jest o wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.