II SA/Lu 457/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy B. z [...] marca 2020 r., znak: [...] Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako: skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z [...] marca 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] marca 2020 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką F. T.. Decyzją z [...] marca 2020 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał po pierwsze, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111; dalej jako: u.ś.r.), gdyż niepełnosprawność osoby, nad którą ma być sprawowana opieka powstała po upływie 25 roku życia. Po drugie, organ wskazał na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i stwierdził, że mąż F. T. takiego orzeczenia nie posiada. W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła, że organ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., który zakwestionował zgodność z konstytucją podstawę prawną decyzji odmownej. Ponadto wyjaśniła, że oboje jej rodzice wymagają opieki. Matka porusza się za pomocą balkonika i nie jest w stanie wykonywać obowiązków domowych, a ojciec ze względu na wiek nie jest w stanie opiekować się matką. Dlatego zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że F. T., której dotyczy wniosek, ma 88 lat, pozostaje w związku małżeńskim z J. T. i dysponuje orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. L. z [...] marca 2020r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że ustalony stopnień niepełnosprawności datuje się od [...] lutego 2020 r., a momentu powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w zakresie oparcia decyzji odmownej na treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując na to, że przepis ten musi być stosowany z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13). W odniesieniu do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmownej w oparciu o przesłankę momentu powstania niepełnosprawności. W ocenie Kolegium w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wskazuje, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby niepełnosprawnej przysługuje dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium A. S. powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., uznający za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. W jej ocenie na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów wiek, w którym powstała niepełnosprawność jej matki nie ma znaczenia dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podniosła, że mieszka z rodzicami, ponieważ wymagają stałej opieki. Matka porusza się z pomocą balkonika lub o kulach, mieszkanie nie jest przystosowanie do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Matka nie jest w stanie wykonać jakichkolwiek obowiązków domowych. Również ojciec skarżącej wymaga opieki ze względu na wiek (88 lat), nie jest on w stanie opiekować się matką i wykonywać podstawowych czynności domowych. Ojciec jest osobą niedosłyszącą, co powoduje trudności w robieniu zakupów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest o tyle chybiony, że bezpośrednim przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Kolegium, nie zaś decyzja organu I instancji. Treść decyzji Kolegium nie pozostawia żądnych wątpliwości co do tego, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie stanowił jej podstawy prawnej. Kolegium w pełni prawidłowo zakwestionowało stanowisko organu I instancji w tym zakresie, wywodząc, że konieczne jest uwzględnienie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). Orzeczeniem tym Trybunał uznał za niekonstytucyjne uzależnienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od okresu powstania niepełnosprawności. Wypada przypomnieć, że wprawdzie prawodawca nie podjął działań w celu uchylenia lub zmiany art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się jednolity już pogląd, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16; z 7 września 2016 r., I OSK 755/16; z 21 października 2016 r., I OSK 1853/16; z 4 listopada 2016 r., I OSK 1578/16, z 10 listopada 2016 r., I OSK 1512/16; z 14 grudnia 2016 r., I OSK 1614/16; z 11 lipca 2017 r., I OSK 1600/16). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem (por. analogiczne stanowisko wyrażone w wyrokach tutejszego sądu, tj. WSA w Lublinie, z 7 marca 2019 r., II SA/Lu 55/19 i z 28 marca 2019 r., II SA/Lu 87/19). Kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. W świetle tego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że matka skarżącej F. T. pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż (ojciec skarżącej), J. T. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dołączona do skargi dokumentacja medyczna potwierdza problemy zdrowotne. Kolegium ma rację, że w świetle wyłącznie wykładni językowej, treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie budzi żadnych wątpliwości. Wychodzenie w procesie interpretacji przepisów prawa poza granice wyznaczone wynikami wykładni językowej musi być nader ostrożne. Jak podkreśla się w orzecznictwie na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych, żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia. Stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy (por. uchwałę NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13). Pomimo tych zastrzeżeń co do niebezpieczeństwa tak dalece istotnego wychodzenia poza granice wykładni językowej, należy jednak odnotować orzeczenia sądów administracyjnych, w których uznawano za konieczne dokonywanie w pewnych szczególnych sytuacjach korekty wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. i w konsekwencji dopuszczano przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom spokrewnionym w dalszym stopniu, pomimo wystąpienia przesłanki negatywnej, tzn. w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki miała małżonka, a małżonek ten nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniach tych wskazywano, że fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana w dalszej kolejności (por. przykładowo: wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., I OSK 1622/15; wyrok WSA w Białymstoku z 4 kwietnia 2013 r. II SA/Bk 987/12 ; wyrok WSA w Łodzi z 6 lipca 2020 r., II SA/Łd 346/20; wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2020r., II SA/Ol 28/20; wyrok WSA w Poznaniu z 1 lipca 2020 r.,IV SA/Po 473/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lipca 2020 r., II SA/Rz 312/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 marca 2012 r., IV SA/Wr 848/11). Trzeba zauważyć, że sądy odwoływały się do wykładni celowościowej, nader mocno korygującej wyniki wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy w przypadkach naprawdę wyjątkowych, kiedy odmowa przyznania świadczenia poprzez odwołanie do literalnego brzmienia przepisu godziłaby w elementarne poczucie sprawiedliwości i byłaby sprzeczna z aksjologią prawną, na której opiera się system wsparcia określony przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dotyczyło to przypadków skrajnych, kiedy wymaganie realizacji obowiązku opieki przez małżonka prowadziłoby do konkluzji nieracjonalnych, godzących w elementarne poczucie sprawiedliwości i podważających aksjologiczne fundamenty systemu prawnego (zasada sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji, nakaz ochrony i opieki nad rodziną – art. 18 Konstytucji) oraz nakaz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej – art. 71 Konstytucji). W szczególności chodziło o sytuacje, kiedy małżonek osoby wymagającej opieki sam był osobą niepełnosprawną (choć nie w stopniu znacznym), dotkniętą poważnymi schorzeniami uniemożliwiającymi sprawowanie opieki lub będącą w podeszłym wieku, znajdującą się w trudnej sytuacji materialnej. W tej sytuacji, z przyczyn obiektywnych, pomimo braku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, małżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie tej opieki sprawować. Ponadto dalszy krewny (np. zstępny), ubiegający się o świadczenie pielęgnacyjne rzeczywiście sprawował opiekę w takim stopniu, który był nie do pogodzenia z aktywnością zawodową, wymuszał zatem niejako rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu taka wyjątkowa sytuacja występuje właśnie w rozpoznawanej sprawie. Należy wskazać że w wyniku wywiadu środowiskowego (przeprowadzonego na żądanie Kolegium) ustalono, iż F. T. ma 88 lat, legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności z powodu depresji, miażdżycy, nadciśnienia i chorób wieku starczego. Porusza się za pomocą kul oraz chodzika ortopedycznego, ma niedowład ręki. Wymaga pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego takich jak: ubieranie, jedzenie, utrzymanie higieny osobistej, zakupy, sprzątanie, pranie, palenie w piecu, podawanie lekarstw, wizyty lekarskie. Jej mąż – J. T. jest osobą w podeszłym wieku (88 lat), ma problemy ze słuchem i nadciśnieniem. Ze względu na schorzenia i wiek jest niezaradny, ma nader ograniczoną możliwość sprawowania opieki nad żoną (m.in. z uwagi na problemy ze słuchem nie słyszy wołania żony, nie jest w stanie jej podnieść w razie upadku). F. T. ma siostrę i brata, ale są to również osoby niepełnosprawne, w podeszłym wieku, nie są w stanie sprawować nad nią opieki. Z kolei pozostałe (poza skarżącą) dzieci F. T. opiekują się swoimi niepełnosprawnymi małżonkami, co wyklucza możliwość objęcia opieką matki. Z ustaleń poczynionych w wyniku wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca sprawuje stałą i rzeczywistą opiekę nad matką w zakresie podstawowych czynności życia codziennego, których matka nie jest w stanie wykonać samodzielnie i nie jest jej w stanie pomóc w tym zakresie mąż, z racji wieku i schorzeń. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organów, w tej konkretnej sprawie konieczne jest dokonanie korekty wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Zastosowanie tego przepisu wyłącznie w takiej interpretacji, prowadzi w rozpoznawanej sprawie do rozstrzygnięcia niezgodnego z wymogami sprawiedliwości i podważającego aksjologiczne fundamenty systemu prawnego (zasada sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji, nakaz ochrony i opieki nad rodziną – art. 18 Konstytucji) oraz nakaz pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej – art. 71 Konstytucji). Organy opierając się wyłącznie na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w konsekwencji wadliwie zastosowały ten przepis, nie uwzględniając szczególnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Błąd ten w jakimś stopniu można uznać za usprawiedliwiony obawami organów przed wychodzeniem poza sferę ścisłej wykładni językowej obowiązujących przepisów, ale nie zmienia to faktu, że obiektywnie rzecz biorąc decyzja jest niezgodna z prawem. W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z [...] czerwca 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy B. z [...] marca 2020 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zasądził na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na fakt, że ze względu na przedmiot sprawy skarżąca objęta była ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych. Skarżąca nie wykazała, aby poniosła inne koszty postępowania, które mogłyby zostać objęte rozstrzygnięciem sądu.