II SA/Lu 458/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o nakazaniu usunięcia z granicy działek dwóch przęseł płotu pomalowanych przepracowanym olejem silnikowym oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] nałożył na S. Z. obowiązek usunięcia dwóch przęseł płotu pomalowanych przepracowanym olejem silnikowym z granicy działek nr ew. 1518/2 i 1518/1 położonych w miejscowości S., w ten sposób, iż wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwiania odpadów z przedsiębiorcą posiadającym odpowiednie zezwolenie. Ustalenia dokonane w sprawie przedstawiają się następująco: Jak wynika z akt sprawy, postępowanie zostało wszczęte na wniosek S. L. - właścicielki dz. nr 1518/2, w związku z jej informacją o pomalowaniu przez sąsiada S. Z. drewnianego płotu rozgraniczającego ich nieruchomości przepracowanym olejem silnikowym. Po uzyskaniu informacji wezwano S. Z. do złożenia wyjaśnień w sprawie, a następnie dokonano wizji na miejscu potwierdzając istnienie płotu ze zmienioną barwą drewna i nieokreślonym zapachu. Z wyjaśnień strony wynika, iż płot został pomalowany środkiem konserwującym tj. olejem silnikowym z domieszką lepiku i rozpuszczalników, celem jego zabezpieczenia. Mając powyższe na uwadze organ I instancji wydał decyzję opisaną powyżej podając za podstawę prawną art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39, poz. 251 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 3 pkt 13 i art. 7 ust. 2 i 3 tej ustawy. Organ powołując się na zapisy ustawy i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów wskazał, iż przepracowany olej silnikowy jest odpadem niebezpiecznym podlegającym odzyskowi lub unieszkodliwieniu. W związku z tym obowiązkiem organu było nakazanie posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. Z. wskazując na brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bezpodstawność nakazu rozbiórki płotu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium uznało, iż w przedmiotowej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy o odpadach. Organ odwoławczy zgodził się, iż oleje silnikowe są odpadem niebezpiecznym, co zobowiązuje posiadacza takich odpadów do postępowania z nimi w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami. W związku z tym S. Z. będący posiadaczem oleju odpadowego nie był uprawniony do jego wykorzystania jako środka konserwującego. Jednakże będący podstawą rozstrzygnięcia art. 34 ustawy o odpadach nie daje uprawnienia do nakazania usunięcia przęseł płotu pomalowanego olejem odpadowym. Przepis ten odnosi się tylko do składania lub magazynowania odpadów i jako zawarty w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym: "Obowiązki posiadaczy i odpadów oraz prowadzących działalność w zakresie transportu odpadów" i dotyczy podmiotów prowadzących działalność w zakresie wytwarzania, składowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Dlatego też nie może mieć zastosowania do osoby fizycznej, która takiej działalności nie prowadzi. Z tych względów sprawa nie może być rozstrzygana w drodze decyzji na podstawie przepisów ustawy o odpadach. Indywidualne zastosowanie substancji wymienionych w klasyfikacji odpadów jako odpady niebezpieczne może być oceniane na gruncie odrębnych przepisów o ochronie środowiska lub przepisów sanitarnych i stosownie do tej oceny sprawa może być rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W jej uzasadnieniu skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazała, że organ odwoławczy bezpodstawnie uznał, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 34 ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącej S. Z. był posiadaczem odpadów niebezpiecznych co nakładało na niego obowiązek odpowiedniego zachowania się polegającego, w szczególności na zakazie mieszania posiadanych odpadów z innymi substancjami i używania ich do niedozwolonych celów. Wobec tego decyzja organu I instancji była słuszna, a organ odwoławczy bezpodstawnie ją uchylił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ dodał, iż trudno mówić o posiadaniu odpadu, skoro został on wcześniej zużyty, mimo, że było to zużycie w sposób niezgodny z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W związku z tym Sąd nie może brać pod uwagę zarówno stosunków i relacji społecznych jak i wynikających z nich konsekwencji. Na wstępie należy podkreślić, iż trafnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie, że przepis art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39, poz. 251 ze zm.) nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, w związku z czym nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Bezsporne w sprawie jest, czego żadna strona nie podważa, iż S. Z. zakonserwował drewniany płot używając do tego celu przepracowanego oleju silnikowego z domieszką lepiku i rozpuszczalników. Niekwestionowanym faktem również jest, iż olej taki zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) jest odpadem niebezpiecznym. Na posiadacza odpadów niebezpiecznych ustawa o odpadach nakłada obowiązki odpowiedniego zachowania się w stosunku do tych odpadów. Ustawa ta formułuje trójstopniowy sposób postępowania z odpadami (art. 7 ust. 2). Po pierwsze należy nie dopuszczać do powstawania odpadów, po drugie, jeśli już powstały, poddać je odzyskowi i po trzecie, jeżeli powstały i nie da się poddać ich odzyskowi, unieszkodliwić zgodnie z zasadami ochrony środowiska. Ponadto dodatkowe zasady postępowania z olejami odpadowymi określa rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 4 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z olejami odpadowymi (Dz. U. Nr 192, poz. 1968). Zapisy tego rozporządzenia wprowadzają nakaz zbierania olejów odpadowych w szczelnych pojemnikach i odpowiedniego ich magazynowania oraz zakaz mieszania ich z innymi substancjami i preparatami chemicznymi niebędącymi olejami. A zatem bezsporne jest, iż wykorzystywanie olejów odpadowych jako środka konserwującego drewno niezgodne jest zarówno z zasadami gospodarowania odpadami wynikającymi z ustawy o odpadach jak i wymaganiami ochrony środowiska. Wobec stwierdzenia powyższego faktu obowiązkiem organu było działanie zmierzające do doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem poprzez wykorzystanie posiadanych kompetencji i odpowiednich regulacji prawnych. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Przywołany przepis będący podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest swoistego rodzaju instrumentem interwencyjnym w rękach organu administracji publicznej, które zobowiązane są do sprawowania nadzoru nad prawidłowością, składowania lub magazynowania odpadów co do miejsca takiego magazynowania lub składowania. Decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego w związku z czym jej wydanie, wobec ustalenia określonego stanu rzeczy, jest obligatoryjne. Jednakże powyższy przepis odnosi się wyłącznie do składowania lub magazynowania odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, co słusznie zauważył organ odwoławczy. W przedmiotowej sprawie nie występuje sytuacja składowania lub magazynowania odpadów, gdyż trudno za takie uznać fakt wykorzystania odpadów do innych celów. S. Z. malując płot olejem (odpadem niebezpiecznym) z pewnością nie dokonał składowania, ani magazynowania odpadu. W związku z tym nie zaistniała wymagana omawianym przepisem przesłanka składowania lub magazynowania, co oznacza iż omawiany przepis nie mógł być podstawą na nałożenia obowiązku usunięcia przęseł płotu pomalowanych substancją niebezpieczną. Konkluzja powyższa, opierająca się także, niezależnie od wskazanej wyżej argumentacji dotyczącej relacji składowania i wykorzystania (użycia) odpadu, na wnioskowaniu, wskazującym na potrzebę rozróżnienia tych dwóch sytuacji, znajduje oparcie w zasadach racjonalnego rozumowania. Wskazując na prawidłowość argumentacji Kolegium należy również zaznaczyć, iż organ ten błędnie wyprowadza zakres podmiotowy stosowania art. 34 ustawy o odpadach ograniczając go jedynie do podmiotów prowadzących działalność w zakresie wytwarzania, składowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów z wyłączeniem osób fizycznych. Fakt umieszczenia przepisu w rozdziale 4 ustawy zatytułowanym "Obowiązki posiadaczy odpadów oraz prowadzących działalność w zakresie wytwarzania, składowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów nie przesądza, iż przepis ten nie odnosi się do osób fizycznych, a jedynie do podmiotów gospodarczych prowadzących działalność we wskazanym zakresie. Wręcz przeciwnie tytuł rozdziału wprost odnosi się do posiadaczy odpadów i ich obowiązków. Adresatem omawianej regulacji art. 34 podobnie jak i art. 7 ustawy o odpadach jest posiadacz odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 13 omawianej ustawy. Definicja zawarta w tym przepisie stanowi, iż za posiadacza odpadów uznaje się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W związku z powyższym przepis art. 34 ustawy, może być stosowany również w stosunku do osoby fizycznej nie prowadzącej działalności gospodarczej. Uchybienie to jednakże nie miało wpływu na wynik sprawy. To, iż art. 8 ustawy o odpadach formułuje generalny zakaz postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami ustawy nie oznacza kategorycznie, iż sprawa powinna zostać rozstrzygnięta na podstawie przepisów tej ustawy przez wójta, burmistrza lub prezydenta. Za cel ustawy o odpadach ustawodawca uznaje ochronę życia i zdrowia oraz ochronę środowiska, co wskazuje również na to, iż będąca przedmiotem rozważań ustawa o odpadach stanowi element większej gałęzi prawa jaką jest ochrona środowiska. Tak na przykład ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewiduje trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Każdy z tych rodzajów odpowiedzialności charakteryzuje się inną rolą, innymi metodami, a także innymi instrumentami prawnymi. Odpowiedzialności te nie tylko nie wykluczają się wzajemnie, lecz przeciwnie - uzupełniają się. Jeżeli podmiot narusza środowisko, co spowoduje powstanie szkody, to w grę wchodzi przede wszystkim odpowiedzialność cywilna. Jeżeli czyn ten wypełnia także znamiona przestępstwa (wykroczenia), w grę wchodzi dodatkowo odpowiedzialność karna. Trzecim rodzajem odpowiedzialności jest odpowiedzialność administracyjna oparta o prawo administracyjne, bez uwarunkowującego związku z prawem cywilnym czy czynem w postaci przestępstwa lub wykroczenia. Rolą tej odpowiedzialności jest ochrona środowiska jako dobra publicznego. Jeśli więc podmiot naruszający środowisko poniesie (lub nie) jednego rodzaju odpowiedzialność, nie zwalnia go to od innego rodzaju odpowiedzialności. Innymi słowy - podmiot, korzystający ze środowiska w sposób wpływający szkodliwie na środowisko, ponosi odpowiedzialność administracyjną niezależnie od odpowiedzialności cywilnej i karnej. Również wskazana ustawa - Prawo ochrony środowiska, zawiera sankcje administracyjne o podobnym do art. 34 ustawy o odpadach charakterze prawnym. W związku z powyższym organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać analizy innych aktów prawnych mogących mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania i znaleźć odpowiadającą stanowi prawnemu normę prawną, w oparciu o którą wyda rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze należało uznać, iż organ odwoławczy właściwie dokonał wykładni przepisów prawa, wskazując na uchybienia organu I instancji, których rozmiar upoważniał do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji może być stosowana, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W ocenie Sądu występujące niewątpliwie w sprawie uchybienia dawały podstawę organowi odwoławczemu do uznania, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.