II SA/Lu 458/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A w P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Starosta po rozpoznaniu wniosku spółki P. S.A w P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę stacji paliw nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach 949, 948/1 i 956 położonych w M. Ponieważ w toku realizacji inwestycji okazało się, że granica pomiędzy działkami 949 na której znajdowała się stacja paliw i 952 , której współwłaścicielem jest J. L. przebiega inaczej niż założono to w pierwotnym projekcie budowlanym inwestor złożył w dniu 20 września 2007r. wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] i przedstawił zamienny projekt budowlany w części obejmującej zmiany w zakresie usytuowania muru na granicy z działką 952 i materiału z jakiego miałby zostać wykonany, usytuowania separatora i elementów kanalizacji deszczowej, wyjazdu ze stacji na ulicę S. i lokalizacji kabla zasilającego znaki informacyjne w taki sposób, aby na terenie działki 952 nie znalazły się elementy stacji paliw. W toku rozpoznawania wniosku spółki postanowieniem z dnia 24 września 2007r. w oparciu o przepis art.145 § 1 pkt.4 , 149 § 1 i 150 kpa ten sam organ, opierając się na wniosku J.L. współwłaściciela działki nr 952, który dowodził, że nie brał udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę stacji , wznowił postępowanie w tej sprawie Decyzją z dnia [...] Starosta działając w oparciu o art.36a ustawy prawo budowlane zmienił decyzję z [...] we wspomnianym zakresie, zgodnie z wnioskiem spółki. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę w dniu [...], który uznał, że tryb wznowieniowy ma pierwszeństwo w stosunku do trybu określonego w art.36a ust.1 prawa budowlanego. Kolejną decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta uchylił własną decyzję z dnia [...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę stacji paliw opisaną w poprzedniej decyzji. W uzasadnieniu podano, że projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji nie budzi zastrzeżeń, jest kompletny i wykonany przez osobę uprawnioną . Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. oraz z innymi przepisami , w tym wymaganiami ochrony środowiska, zawartymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydanej przez Burmistrza dnia [...]. Także zamienny projekt budowlany przedstawiony przez inwestora jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi , zawiera uzgodnienia pod względem wymagań higienicznych, zdrowotnych, zabezpieczeń przeciwpożarowych i ochrony konserwatorskiej. Decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił powyższą decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji weryfikowanej wiąże organ nadzoru swoim zakresem. W postępowaniu wznowieniowym może być ono weryfikowane ( uchylone ) ale nie może być rozszerzone o nowe elementy. Według organu odwoławczego Starosta zatwierdzając zamienny projekt budowlany i udzielając nowego pozwolenia na budowę w decyzji wznowieniowej wyszedł poza granice orzeczenia zawartego w decyzji uchylonej w wyniku wznowienia postępowania, co uznano za niedopuszczalne. Oznacza to, że decyzja organu Instancji została podjęta bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez co narusza art.7 kpa. Zdaniem Wojewody w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji winien należycie rozpatrzyć materiał dowodowy, przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady postępowania . Z pozytywnej przesłanki do wznowienia postępowania wynika obowiązek uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka P. S.A w P. zarzucając decyzji Wojewody naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię - przepisów postępowania poprzez uznanie, ze decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 151 § 1pkt.2 kpa - zasady trwałości decyzji administracyjnej - nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy Wniósł o jej uchylenie w całości. Skarżąca spółka przyznała, że w pierwszym etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na przebudowę stacji pozbawiono J. L. udziału w postępowaniu oraz część obiektów stacji zaprojektowano na działce stanowiącej własność innych osób. W postępowaniu wznowieniowym błędy te zostały jednak naprawione. Decyzja o pozwoleniu na przebudowę z dnia [...] została wydana po rzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w oparciu o pełną dokumentację techniczną, zawierającą wszelkie uzgodnienia, zapewniając udział w postępowaniu wszystkim jego stronom. Skarżąca podkreśliła, że użycie w decyzji sformułowania zamienny projekt budowlany odnosił się tylko do tej jego części, która musiała być zmieniona w związku zaprojektowaniem budowli na cudzym gruncie. Pozostałe elementy zawarte projekcie technicznym w przeważającej części nie uległy zmianie. W ocenie skarżącej spółki postępowanie wyjaśniające przeprowadzono od podstaw i obejmowało ono całość materiałów zgromadzonych w sprawie, a nie część jak podaje organ odwoławczy odnoszącą się do zamiennego projektu budowlanego. Nie ma, w przekonaniu skarżącej, podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji przekroczył granice orzekania w postępowaniu wznowieniowym. Zamienny projekt budowlany nie wprowadzał bowiem do inwestycji żadnych nowych elementów, a jedynie zmianę lokalizacji niektórych obiektów, które wcześniej zlokalizowano na nieruchomości stanowiącej własność uczestników postępowania. Nie zmienił się zatem zakres planowanej inwestycji, a jedynie , w niewielkim stopniu, jej usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Podzielić należy przekonanie skarżącej o przekroczeniu przez organ odwoławczy zakresu dyspozycji art. 138 § 2 kpa i wadliwym jego zastosowaniu. W orzecznictwie sądowym ustalony jest pogląd, iż w oparciu o powyższą normę prawną organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Nie budzi wątpliwości , że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne zatem inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym stanowiącym wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy ( wyrok NSA z dnia 19 września 2006r. I OSK 884/06 LEX 321129 ). Trafnie w skardze wskazano , że organ odwoławczy nie wykazał konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z pewnością taką przesłanką nie jest stwierdzenie, że organ I instancji zatwierdzając zamienny projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę wyszedł poza granicę orzeczenia zawartego w decyzji uchylonej w wyniku wznowienia postępowania, tym bardziej, że ocena ta jest wadliwa. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją ostateczną. Przedmiotem tego postępowania było zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę stacji benzynowej nr 610 wraz z infrastrukturą położonej w M. Bez wątpienia postępowanie wznowieniowe było tożsame podmiotowo jak i przedmiotowo, a możliwość rozstrzygnięcia sprawy ponownie wyznacza wprost treść art.151 .§ 1 pkt.2 kpa. Jeśli zważyć, że istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót do stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a nowa decyzja rozstrzyga sprawę tak, jak gdyby sprawa nie była rozstrzygana, to jest oczywistym, że w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę może być uchylona decyzja dotychczasowa i w to miejsce wydane nowe pozwolenie na budowę , jeśli będzie to wynikało z woli inwestora wyrażonej w tym postępowaniu. Jeśli zatem w toku robót budowlanych okazało się, że inwestycja ma być w części realizowana na działce sąsiedniej, to w postępowaniu wznowieniowym , w którym postępowanie o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenie na budowę toczy się od nowa, dokonanie zmian w projekcje budowlanym dotyczących modyfikacji usytuowania muru na granicy z działką 952 , usytuowania separatora i elementów kanalizacji deszczowej, wyjazdu ze stacji i lokalizacji kabla zasilającego znaki informacyjne dostosowujących go do wymogów zgodnych z przepisami prawa było w pełni uzasadnione. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy nie zakwestionował decyzji organu I instancji z innych powodów , które wskazywano w odwołaniu. Decyzja organu odwoławczego podlega uchyleniu także z innego powodu. Jeśli postępowanie administracyjne ma być wznowione na wniosek to pierwszą kwestią podlegającą ocenie przez organ administracji jest to, czy wniosek pochodzi od strony oraz czy został złożony w terminie , który zgodnie z art.148 § 2 kpa z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt.4 kpa biegnie od dnia , w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek mimo uchybienia terminowi stanowi rażące naruszenie prawa , godzi w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnej ( wyrok z dnia 8 grudnia 1995r. SA/Wr 1164/95 ). Wnoszący o wznowienie postępowania powinien zatem udowodnić zachowanie wspomnianego terminu. Z treści wniosku z dnia 20 września 2007r w którym J. L. domagał się wznowienia postępowania nie można wnioskować o dochowaniu tego wymogu. Podał on jedynie, że 30 sierpnia 2007r. dowiedział się , iż " zatwierdzone zagospodarowanie obejmuje znaczną część jego działki ‘’, co miało zostać potwierdzone podczas kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie wynika z tego natomiast w żaden sposób , że w tej dacie dowiedział się o decyzji. Uzasadnienia dla zachowania terminu nie sposób wywieść także w podawanej przez niego okoliczności, że jako współwłaściciel działki i domu przy ulicy S. nie otrzymał ani nie podpisywał odbioru decyzji w sprawie budowy stacji paliw. Zgodnie z art.148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt.4 kpa biegnie od dnia , w którym strona dowiedziała się o decyzji. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji o czym stanowi art.148 § 2 kpa nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji. Wspomniany przepis nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt.4 kpa faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia postępowania, ale uzależnia go jedynie od dowiedzenia się o niej, przy czym informacja ta może pochodzić z różnych źródeł ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopad 2004r. II SA/ Wa 4189/03 Legalis ). Jeśli jednak postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zostało wznowione, to na organie odwoławczym ciążył obowiązek zbadania czy termin do złożenia wniosku o wznowienie został zachowany i uzasadnienia swojej oceny. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c ) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) zaskarżoną decyzję należało uchylić