II SA/Lu 459/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Z. Ź. i A. Ź. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących Z. Ź. i A. Ź. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. i A. małżonków Z. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 stycznia 2012 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w [...] pozwolenia na: zrealizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu pochylni dla osób niepełnosprawnych, przebudowę wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz przebudowę linii kablowej eNN na działce nr ewid. x, przy ul. T. w [...], z uwagi na to, że w razie uchylenia kwestionowanej decyzji mogłaby zapaść wyłącznie decyzja taka sama w swej istocie – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wskazana decyzja Wojewody zapadła w następujących okolicznościach sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w [...] pozwolenia na: zrealizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu pochylni dla osób niepełnosprawnych, przebudowę wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz przebudowę linii kablowej eNN na działce nr ewid. x, przy ul. T. w [...]. W dniu 13 kwietnia 2011 r. Z. i A. małżonkowie Z. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...], podnosząc, że nie brali udziału w postępowaniu w charakterze stron. Postanowieniem z dnia 13 lipca 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] wznowił postępowanie w powyższej sprawie. Decyzją z dnia 22 września 2011 r., nr [...], organ ten odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej z dnia 5 grudnia 2008 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej pochylni, podkreślając, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 22 września 2011 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji odwołujący się posiadali przymiot stron postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Wojewoda zobowiązał również organ pierwszej instancji do wyjaśnienia kwestii zachowania przez wnioskodawców terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r., nr [...], odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji. Organ pierwszej instancji stwierdził, że dochowany został przez wnioskodawców miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie w tej sprawie, gdyż – jak wynika z ich pisma z dnia 11 maja 2011 r. – o decyzji dowiedzieli się dnia 11 kwietnia 2011 r. w siedzibie Administracji Osiedla przy ul. W. w [...], gdzie jednocześnie otrzymali kopię przedmiotowej decyzji. Zdaniem Prezydenta brak było jednak podstaw do uchylenia tejże decyzji, albowiem w takim przypadku mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji z dnia 5 grudnia 2008 r. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany pochylni dla niepełnosprawnych przy ul. T. w [...] spełniał wszystkie warunki wymagane przepisami prawa. Zarzuty stron co do negatywnego oddziaływanie pochylni na ich lokal mieszkalny, w ocenie organu były nieuzasadnione, gdyż przepisy prawa nie uniemożliwiają takiego usytuowania pochylni dla niepełnosprawnych, jakie zostało określone w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W odwołaniu od tej decyzji Z. i A. małżonkowie Z. podnieśli, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej rozpoznającego wniosek inwestora o pozwolenie na budowę w niniejszej sprawie było zwrócenie się do inwestora o przedstawienie innego możliwego wariantu położenia pochylni, który nie naruszałby ich uzasadnionych interesów. W ocenie odwołujących się teren wokół budynku mieszkalnego przy ul T. w [...] umożliwiał przyjęcie innych rozwiązań usytuowania pochylni, które nie powodowałyby konfliktów. Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją z dnia 16 kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody, wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów określonych przepisami prawa nie można było odmówić mu udzielenia pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji, po rozpoznając wniosku odwołujących się o wznowienie postępowania, wydał decyzję, o jakiej mowa w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyli Z. i A. małżonkowie Z., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących organy administracji obu instancji naruszyły określoną w art. 9 K.p.a. zasadę informowania stron oraz wyjaśniania stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny naruszenia prawa miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany powołaną w skardze podstawą prawną oraz zawartymi w niej zarzutami. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 stycznia 2012 r., nr [...], który po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego decyzją własną z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w [...] pozwolenia na zrealizowanie robót budowlanych, odmówił uchylenia tejże decyzji wskazując, że w razie uchylenia kwestionowanej decyzji mogłaby zapaść wyłącznie decyzja taka sama w swej istocie. W ocenie Sądu wydanie takiego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było co najmniej przedwczesne. W świetle art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy administracji prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie zachodzi podstawa wznowienia określona w tym przepisie, albowiem skarżącym jako właścicielom lokalu mieszkalnego i współwłaścicielom działki budowlanej przysługiwał przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." pozwolenia na zrealizowanie robót budowlanych polegających na wykonaniu pochylni dla osób niepełnosprawnych, na przebudowę wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz na przebudowę linii kablowej eNN na działce nr ewid. x, przy ul. T. w [...], a mimo to nie zapewniono im czynnego udziału w postępowaniu. W związku z tym obowiązkiem organów administracji orzekających w sprawie było ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku inwestora Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." o udzielenie pozwolenia na wykonywanie powyższych robót budowlanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa". Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę, jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w toku postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją (w dniu 25 listopada 2008 r.) inwestor złożył poprawione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego został zobowiązany postanowieniem Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 października 2008 r., nr [...]. W świetle tego oświadczenia tytuł prawny inwestora do działki nr ewid. x, położonej przy ul. T. w [...], wynikał z współwłasności tej nieruchomości oraz "zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę...". Z wypisu z rejestru gruntów i budynków, będącego załącznikiem do oświadczenia, wynika, że współwłaścicielami opisanej nieruchomości są skarżący Z. i A. małżonkowie Z. (k. 10, 21-22 tom II akt I inst.). W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jakkolwiek obecnie obowiązujące przepisy ustawy nie wymagają "wykazania" prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie obligują inwestora do złożenia "oświadczenia" o dysponowaniu tym prawem, to nie oznacza to obowiązku poprzestania organu na tym oświadczeniu, gdyż oświadczenie to może zostać skutecznie podważone w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Oświadczenie, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy, jest bowiem tylko środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono ocenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W razie wątpliwości co do prawa inwestora ocena ta winna zmierzać do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Ciężar dowodu spoczywa w tym przypadku na inwestorze, który zobligowany jest przedstawić dokumenty wykazujące jego uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012, s. 297-298 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym). W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, że skarżący nie zostali poinformowani o omawianej inwestycji i z tego powodu złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, podnosząc, iż nie wyrażają zgody na objęte pozwoleniem roboty budowlane (k. 5 tom III akt adm. I inst.). Oznacza to, że w sprawie zachodziła istotna wątpliwość co do prawidłowości przedmiotowego oświadczenia inwestora z dnia 25 listopada 2008 r. W związku z tym organy obu instancji zobligowane były do wyjaśnienia ponad wszelką wątpliwość, czy faktycznie inwestor legitymował się w tej dacie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie. Do kwestii tej organy administracji nie odniosły się w żaden sposób, mimo że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący – jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości – wyrazili zgodę na podjęcie omawianych robót budowlanych. Organy obu instancji naruszyły tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w świetle których zobligowane były do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny tego materiału w jego całokształcie. Decyzje organów obu instancji naruszają również prawo z innych powodów. W myśl art. 34 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile decyzja taka jest wymagana przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zawierać: 1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich; 2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzja z dnia 12 kwietnia 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Pracowniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "przebudowie wejścia do klatki schodowej" w omawianym budynku mieszkalnym wielorodzinnym (k. 20 tom I akt adm. I inst.). Okolicznością bezsporną jest zaś, że zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany obejmował nie tylko "przebudowę wejścia do klatki schodowej" w opisywanym budynku, lecz również "przebudowę linii kablowej eNN" (k. 25 tom II akt I inst.). Organy administracji nie oceniły, czy w związku z tym, że zamierzenie inwestycyjne objęte projektem budowlanym było odmienne aniżeli to zamierzenie, na które inwestor uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, inwestor nie był zobligowany – w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uzyskać odrębnej decyzji o warunkach zabudowy. Wątpliwości Sądu budzi również treść projektu budowlanego w części odnoszącej się do przebudowy "wejścia" do powołanego budynku mieszkalnego. Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika bowiem, że zamierzenie inwestycyjne dotyczyło również robót budowlanych polegających na "wykonaniu [...] wiatrołapu", poprzez "wykonanie ścianek aluminiowych grubości 50 mm, termoizolowanych oraz drzwi o szerokości w świetle 90 cm według systemu Yawal" (pkt 5.2 zdanie 1 oraz pkt 5.3 projektu). Okoliczności te zadaje się potwierdzać dokumentacja fotograficzna obrazująca stan sprzed oraz w trakcie realizacji przedmiotowych robót budowlanych, która wskazuje na to, że w wyniku robót objętych kwestionowaną decyzją wykonany został wiatrołap w miejscu istniejącego wejścia do omawianego budynku mieszkalnego (k. 53-55 tom III akt adm. I inst.). Zdaniem Sądu powołana decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała budowy wiatrołapu, a zatem oceniając – na obecnym etapie postępowania – wymóg legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją wydaną w tym przedmiocie należało wnikliwie ocenić, czy udzielenie pozwolenia na wykonanie powyższych robót budowlanych wymagało uprzedniego uzyskania warunków zabudowy. Należy również zauważyć, iż kwestionowana decyzja z dnia 5 grudnia 2008 r. nie zawierała uzasadnienia, albowiem organ administracji odstąpił od jego sporządzenia wskazując na art. 107 k.p.a., stanowiący, iż można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony. Z treści kwestionowanej decyzji nie sposób się zatem dowiedzieć, jakimi motywami kierował się Prezydent Miasta [...] wydając tę decyzję, a w szczególności czy analizował on przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany pod kątem jego zgodności z przepisami prawa. Organy administracji obu instancji orzekające w postępowaniu wznowieniowym zobligowane były zatem szczególnie starannie wyjaśnić przyjęte przez te organy stanowisko co do tego, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na to, że w razie jej uchylenia mogłaby zapaść jedynie decyzja taka sama co do istoty. Organy administracji uchybiły temu obowiązkowi, organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że projekt budowlany spełnia wszystkie wymogi ustawy, która "nie zabrania takiego usytuowania pochylni dla niepełnosprawnych, jak zatwierdzonym projekcie budowlanym" (s. 2 dec., k. 79v tom III akt adm. I inst.), zaś organ odwoławczy rozszerzył powyższe stanowisko jedynie o przywołanie niektórych przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie (s. 2 dec., k. 4v akt adm. II inst.). Tym samym organy obu instancji naruszyły również przepis art. 107 § 3 K.p.a., obligujący je do wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi naruszenie wskazane wyżej uchybienia organu pierwszej instancji Sąd, działając na podstawie art. 135 P.p.s.a., uchylił także decyzję tego organu, gdyż było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem organów administracji rozpoznającym niniejszą sprawę będzie także wyczerpujące odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżących podniesionych w toku postępowania. Z tych względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie dotyczące kosztów postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.