II SA/Lu 46/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie WSA Grzegorz Grymuza, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz A. M. kwotę 100 zł (sto złotych) z tytułu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 3 listopada 2016 r., znak: [...], Wojewoda, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 23 sierpnia 2016 r., znak: [...], o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność P. Z. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu S., gm. S., jako działka nr [...], o pow. 0,0014 ha, w ark. mapy ew. nr [...], przeznaczonej pod budowę drogi powiatowej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że organ pierwszej instancji decyzją ostateczną z dnia 3 czerwca 2011 r., nr [...], znak: [...], udzielił zezwolenia na realizację przez Zarząd Powiatu w Z. inwestycji polegającej na przebudowie drogi powiatowej nr [...], na odcinku od km 0+000 do km 0+588,20. Decyzją tą zatwierdzono też podział nieruchomości, w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji tej inwestycji, w tym podział działki nr [...] na działki: nr [...] i nr [...]. Wydzielona pod inwestycję działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność P. Z.. Organ ustalił, że współwłaścicielami działki nr [...] byli W. B. – w [...] części oraz A. M. (dalej także: "skarżący") – w [...] części. Mając powyższe na uwadze organ z urzędu wszczął postępowanie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu tej sprawy, Starosta opisaną wyżej decyzją z dnia 23 sierpnia 2016 r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, to jest po [...] zł na rzecz obu byłych współwłaścicieli tej działki. Organ wyjaśnił, że wysokość ustalonego odszkodowania wynika z treści operatu sporządzonego przez biegłego, który wskazał, że na łączną wartość odtworzeniową nieruchomości wynoszącą [...] zł, składa się wartość gruntu – [...] zł oraz wartość składników budowlanych – [...] zł. Utrzymując w mocy tę ostatnią decyzję Wojewoda podzielił stanowisko w niej wyrażone i wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wysokość odszkodowania została ustalona przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Zdaniem organu drugiej instancji, wykonany na potrzeby postępowania operat szacunkowy z dnia 28 stycznia 2014 r. nie zawiera nieprawidłowości, które stanowiłyby podstawę do nieuznania tego dowodu. Ocena tego operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że przedłożona opinia została sporządzona zgodnie z przepisami prawa, jest logiczna i zupełna, wykonana i podpisana przez uprawnioną osobę, zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. W ocenie organu odwoławczego, biegły w sposób prawidłowy określili wartość odtworzeniową nieruchomości szacując osobno wartość gruntu oraz składników budowlanych, dokładnie opisując podejmowane kolejno działania służące ustaleniu wartości nieruchomości. W skardze na tę decyzję skarżący, wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucił organom naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: "k.p.a."), poprzez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym bezzasadne uznanie za prawidłową opinii biegłego J. W. z dnia 12 lutego 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W myśl z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod inwestycję drogową przysługuje odszkodowanie do ustalenia, którego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 774 ze zm.; dalej: "u.g.n."), wynika, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tego prawa. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, a jego podstawę stanowi co do zasady wartość rynkowa nieruchomości (art. 130 ust. 2 i 134 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, w sposób określony w art. 135 u.g.n. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy, z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 136 k.p.a., nie odniósł się należycie do zarzutów skarżącego podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podnosił wówczas, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił istotnej w niniejszej sprawie okoliczności, wynikającej z tego, że na skutek wykonania obowiązku nałożonego przez zarządcę drogi, w związku z przebudową drogi powiatowej (co wynika z pisma Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych Z. z dnia 20 sierpnia 2014 r.) skarżący zmuszony był usunąć część ogrodzenia działki nr ewid. [...], o czym poinformował organ pierwszej instancji pismem z dnia 17 maja 2015 r. Poza sporem jest więc, że stan zagospodarowania powyższej nieruchomości, ustalony podczas wizji lokalnej, dokonanej przez rzeczoznawcę znacznie później – w dniu 9 lutego 2016 r., nie mógł uwzględniać istniejącego w dacie wywłaszczenia ogrodzenia, następnie częściowo rozebranego. W konsekwencji, jak zarzucał skarżący, błędne było stanowisko rzeczoznawcy, że operat ten zawiera prawidłową wycenę wartości wszystkich składników budowlanych istniejących w dacie wywłaszczenia opisanej działki. Zauważyć należy, że organ odwoławczy, odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do powyższej kwestii, wskazał jedynie, że części składowe gruntu (wymiary ogrodzenia, jego części składowe oraz stopień zużycia) zostały ustalone przez organ pierwszej instancji oraz przez biegłego według stanu z daty wydania wspomnianej na wstępie decyzji nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to jest z dnia 3 czerwca 2011 r. Organ stwierdził przy tym, że "prawidłowość ustaleń w tym zakresie potwierdziły oględziny nieruchomości przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 5 września 2014 r., o czym prawidłowo powiadomiono strony postępowania oraz ich pełnomocników" (s. 7 uzasadnienia). Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko jest niezrozumiałe. Oczywiste jest bowiem, że skoro, jak twierdził skarżący w powołanym piśmie z dnia 17 maja 2015 r. (a czego organy orzekające w niniejszej sprawie nie kwestionowały), pismo Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych Z. z dnia 20 sierpnia 2014 r. zobowiązywało współwłaścicieli nieruchomości do usunięcia części ogrodzenia do dnia 28 sierpnia 2014 r., co uczynili oni w tym terminie, to protokół z oględzin przeprowadzonych później – w dniu 5 września 2014 r. nie mógł opisywać nieistniejącej już wówczas części ogrodzenia. Protokół ten jest bowiem bardzo lakoniczny i jak wynika z jego treści, wskazuje on jedynie składniki budowlane istniejące w dacie oględzin (zob. k. 212-215 akt adm. I inst.). Nie budzi wątpliwości Sadu, że powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji organ drugiej instancji uchylił się od dokonania wyczerpującej oceny wspomnianej opinii biegłego. Wskazać trzeba przy tym, że jakkolwiek rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości sporządzając opinię działa jako biegły (art. 84 § 1 K.p.a.), a więc osoba dysponująca odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą na dokonanie tej wyceny w sposób fachowy, to nie zwalnia to organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Oczywistym jest bowiem, że to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, gdyż jest on – z mocy powołanych przepisów prawa materialnego, a także na podstawie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. – zobowiązany do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dotyczących ustalenia wspomnianego odszkodowania. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza prawo również z innych powodów. W opisie wycenianej nieruchomości, zawartym w treści omawianego operatu biegły stwierdził m.in, że "na działce znajduje się ogrodzenie z siatki stalowej na słupach stalowych na podmurówce betonowej". Podmurówkę tę wskazał biegły jako odrębny składnik budowlany: "fundament betonowy o długości 15,5 m i szerokości 0,20 m" (s. 7 operatu). Niekwestionowane jest zaś, że obliczając wartość składników budowlanych, to jest wskazując "koszty odtworzenia poszczególnych elementów scalonych ogrodzenia" biegły wskazał wszystkie elementy omawianego ogrodzenia, opisane na s. 7 operatu (pkt 4 lit. b), z wyjątkiem "fundamentu betonowego o długości 15,5 m i szerokości 0,20 m". Biegły nie wyjaśnił w jakikolwiek sposób powodów takiego działania, w szczególności nie wskazał, by wartość opisanego elementu ogrodzenia, traktowanego w części opisowej operatu oddzielnie od pozostałych części ogrodzenia, została w tej części oszacowana łącznie, np. jako część "ogrodzenia z siatki stalowej na słupach stalowych". Kwestia ta nie została również wyjaśniona przez organy obu instancji. Słusznie zatem zarzucił skarżący, że organy administracji ustalając wysokość należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w niniejszej sprawie, wadliwie oparły się na operacie szacunkowym, sporządzonym, na zlecenie organu pierwszej instancji, przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. w dniu 12 lutego 2016 r. Powyższe uchybienia operatu szacunkowego nie dawały podstaw do uznania za prawidłowe wniosków płynących z tej opinii biegłego. Mając powyższe na względzie, Sąd zobowiązany był do uchylenia decyzji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organ ten dokona zatem ponownej, wszechstronnej oceny sprawy i w zależności od tej oceny podejmie stosowne rozstrzygnięcie.