II SA/Lu 460/02

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skarg "G." Spółki z o.o. w Ch., Krzysztofa K., "S." P. S. S. w Ch. i Ch. S. K. w Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ch. z dnia 1 marca 2002 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. zaskarżoną decyzją z dnia 1 marca 2002 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania "S." P. S. S. w Ch. i Zarządu Ch. S. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ch. z dnia 9 marca 2000 r. (...) - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia 12 listopada 1998 r. (...) ustalono, na wniosek Krzysztofa K., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy pawilonu usługowo-handlowego z obiektem gastronomicznym o łącznej powierzchni 3.300 m2 oraz 180 miejscami parkingowymi na działkach nr 2/3, 2/5, 2/9, 3/28, 2/4, 2/10, 234/1, 140/4, 5/6, 5/7, 5/3 położonych w Ch. Termin ważności tej decyzji określono na 30 listopada 1999 r. Uwzględniając wniosek inwestora decyzją z dnia 13 września 1999 r. (...) zmieniono termin ważności decyzji do dnia 31 grudnia 1999 r. W dniu 22 października 1999 r. inwestor wystąpił z kolejnym wnioskiem o przedłużenie ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu do 31 marca 2000 r. oraz rozszerzenie treści decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy połączeń drogowych. Wniosek ten został uwzględniony decyzją z dnia 2 listopada 1999 r. o tym samym znaku. Pismem z dnia 20 stycznia 2000 r. "S." PSS w Ch. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie, z uwagi na pominięcie jej jako strony w sprawie. Uwzględniając ten wniosek postanowieniem z dnia 21 stycznia 2000 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie, zawiadamiając o tym wszystkie zainteresowane strony. Decyzją z dnia 9 marca 2000 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzje z dnia 12 listopada 1998 r., z 13 września 1999 r. i z dnia 2 listopada 1999 r. wydane zostały z naruszeniem art. 10 par. 1 Kpa poprzez nie zapewnienie wszystkim stronom udziału w postępowaniu ale odstąpił od ich uchylenia z uwagi na fakt, że w wyniku wznowionego postępowania mogłyby zapaść decyzje tożsame w treści z dotychczasowymi wobec zgodności wnioskowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ch. nie podzielając zarzutów odwołania "S." PSS w Ch. co do sprzeczności przedmiotowej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzją z dnia 26 kwietnia 2000 r. (...) utrzymało decyzję Prezydenta Miasta Ch. z 9 marca 2000 r. w mocy. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem wydanym w sprawie II SA/Lu 657/00 w dniu 13 grudnia 2001 r. uchylił decyzję SKO w Ch. z dnia 26 kwietnia 2000 r. stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, że przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd podniósł, że określenie w planie zasad zagospodarowania przestrzennego jako "adaptacja stanu istniejącego" wyklucza realizację nowych obiektów. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w trakcie toczącego się postępowania Rada Miejska w Ch. podjęła w dniu 28 grudnia 2001 r. uchwałę (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ch., obejmującego obszar znajdujący się w jego granicach administracyjnych. Teren wnioskowanej inwestycji w tym planie oznaczony został symbolem C4.VH-29 i przeznaczony pod usługi handlu. W związku z powołanym wyrokiem NSA i uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ch. przewidującym inne przeznaczenie terenu inwestycji organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, z udziałem wszystkich stron i wydać stosowną decyzję. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: "G." Spółka z o.o. w Ch., Krzysztof K., "S." P. S. S. w Ch. i Ch. S. K. w Ch., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Strony skarżące zarzuciły, iż zaskarżona decyzja wydana została z obrazą art. 138 par. 2 i par. 3 Kpa oraz art. 107 par. 3 Kpa, art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ oraz art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Strony skarżące podniosły, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie respektując zasady szybkości postępowania administracyjnego uchyliło się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, niezasadnie stosując art. 138 par. 2 Kpa. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest decyzją uznaniową, a zatem organ odwoławczy był uprawniony i zobowiązany do wydania w tej sprawie decyzji o której mowa w art. 138 par. 3 Kpa, zwłaszcza, że Sąd wyraził już ocenę zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i prawnego wiążącą dla organów administracyjnych w tej sprawie. Nawet, gdyby przyjąć, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy nowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta Ch. z dnia 28 grudnia 2001 r. (...), to treść tego planu była znana organowi z urzędu. Organ odwoławczy powinien obligatoryjnie przeprowadzić rozprawę z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, która doprowadziłaby do możliwości ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy bez niepotrzebnego przedłużania postępowania. Zaskarżona decyzja naruszyła także, w ocenie stron, art. 107 par. 3 Kpa przez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując, argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarg podniósł, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie jest obligatoryjne bowiem przepis art. 89 Kpa stanowi, iż rozprawę wyznacza się, gdy zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Spór o to, czy na danym terenie może być realizowana inwestycja w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być rozstrzygnięty w drodze ugody zawartej przez strony. Powoływany przez skarżących przepis ar. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wymaga stwierdzenia sprzeczności inwestycji z planem miejscowym. W sytuacji, gdy nastąpiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, zachodzi w sprawie potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, celem ustalenia relacji między wnioskowaną inwestycją a treścią nowego planu. Poczynienie ustaleń w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem należy stwierdzić, że decyzja ta prawa nie narusza. Bezspornym jest w sprawie, że uchylona przez Sąd wyrokiem z dnia 13 grudnia 2001 r. decyzja SKO w Ch. z dnia 26 kwietnia 2000 r., jak i utrzymana przez organ odwoławczy w mocy decyzja Prezydenta Miasta Ch. z dnia 9 marca 2000 r. opierały się na treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ch. uchwalonego w roku 1994. W dniu 28 grudnia 2001 r. Rada Miejska w Ch. podjęła uchwałę (...) w sprawie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ch., obejmującego obszar znajdujący się w jego granicach administracyjnych. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez SKO w Ch. obowiązywał już nowy /opublikowany/ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jako przyczynę zastosowania w sprawie art. 138 par. 2 Kpa a nie art. 138 par. 3 Kpa Kolegium wskazało fakt zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowisko takie należy uznać za prawnie uzasadnione. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j.: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego następuje, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma walor obowiązującego prawa miejscowego i organy administracji są bezwzględnie związane ustaleniami tego planu. Obowiązkiem organu w każdej rozpatrywanej sprawie jest wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. W sprawie, w której organ ma rozstrzygnąć wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej inwestycji, istota postępowania dowodowego sprowadza się do wyjaśnienia, na jakiego rodzaju cele inwestycyjne miejscowy plan zagospodarowania terenu przeznacza teren wnioskowanej inwestycji. Organ orzekający musi zatem dokonać ustaleń i analizy treści miejscowego planu pod kątem zgodności zamierzonej inwestycji z treścią tego planu. W rozpatrywanej sprawie nastąpiła, w trakcie trwania postępowania, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym nowy plan teren wnioskowanej inwestycji oznaczył odmiennymi symbolami oraz inaczej sformułował ustalenia realizacyjne planu. W takiej sytuacji istnieje potrzeba przeanalizowania od początku kwestii zgodności bądź niezgodności wnioskowanej inwestycji z nowym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy musiałby zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, a nie jest on do tego uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie postępowania przez ten organ od początku lub w znacznej części, godziłoby w wyrażoną w art. 15 Kpa, zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy przy tym mieć na względzie, że w wyroku wydanym w sprawie przez sąd administracyjny w dniu 13 grudnia 2002 r. II SA/Lu 657/00 Sąd dokonał wykładni treści planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu wnioskowanej inwestycji. Przepis art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wyraża zasadę związania Sądu oraz organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Sądu. Związanie oceną prawną nie dotyczy jednak przypadku, gdy nastąpiła zmiana przepisów prawnych. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i o ile zmiany dokonane w tym planie odmiennie określałyby przeznaczenie terenu wnioskowanej inwestycji oraz ustalenia realizacyjne na tym terenie niż czynił to plan poprzednio obowiązujący, to ocena prawna Sądu dotycząca interpretacji planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego już nieobowiązującego nie będzie wiązała organu administracyjnego rozstrzygającego sprawę w oparciu o nowy, aktualne obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie należało uznać zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i skargi, jako pozbawione uzasadnionych podstaw prawnych, oddalić na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.