II SA/Lu 460/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej rekultywacji gruntów oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia 4 września 2007 r. Starosta O. uznał z dniem 3 września 2007 r. za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni 0,35 ha położonych w miejscowości S., czasowo wyłączonych z produkcji leśnej pod kopalnię piasku obejmujących część działek nr 274 i 74 o powierzchni 0,20 ha oraz część działki nr 82 o powierzchni 0,15 ha. Pismem złożonym dnia 17 lutego 2010 r. K. B. wniosła o dokonania zmiany ww. decyzji, poprzez uznanie, iż rekultywacja gruntów została zakończona z dniem 31 grudnia 1999 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta O. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zmiany przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, ponieważ brak jest podstaw do wzruszenia wskazanej decyzji lub jej zmiany. Za jej zmianą w trybie art. 155 k.p.a. nie przemawia bowiem interes społeczny lub słuszny interes strony. W odwołaniu od tej decyzji K. B. uznała za błędne powyższe stanowisko. Wskazała, że przedmiotowa decyzja z 4 września 2007 r. została wydana na podstawie pozytywnej opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L., wydanej z kolei na podstawie terenowej kontroli przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2007 r. na ww. działkach. W trakcie tej kontroli stwierdzono, iż na działkach nr 274, 74 i 82 rośnie młodnik sosnowy w wieku ok. 9 lat w pełnym zwarciu. Powyższe - zdaniem odwołującej - wskazuje, iż już na 9 lat przed przeprowadzeniem kontroli proces rekultywacji działek został zakończony. Zatem prawidłowe określenie daty zakończenia rekultywacji ww. gruntów to dzień 31 grudnia 1999 r. Brak dokonania zmiany decyzji powoduje, iż są naliczane bezpodstawnie opłaty związane z wyłączeniem gruntu leśnego pod kopalnię piasku. To wskazuje na istnieniem interesu strony odwołującej przemawiającym za dokonaniem zmiany decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówiło zmiany decyzji Starosty O. z dnia 4 września 2007 r. dotyczącej uznania rekultywacji gruntów za zakończoną. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzja podlegała uchyleniu gdyż organ nie widząc możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. powinien odmówić jej zmiany, a nie umarzać postępowanie. Nadto zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia ani prawnego ani faktycznego. Odnosząc się zaś do wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Kolegium wskazało, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ powołując się na treść art. 22 ust. 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazał, iż decyzje w sprawie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną wydaje starosta po zasięgnięciu opinii dyrekcji Lasów Państwowych. Osoby obowiązane do rekultywacji gruntów zawiadamiają ten organ, w terminie do 28 lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji. W niniejszej prawie wniosek o stwierdzeni rekultywacji gruntów za zakończoną strona złożyła dopiero w dniu 7 marca 2007 r. Zatem już sama data złożenia wniosku wskazuje, iż organ nie może stwierdzić zakończenia rekultywacji przed tą datą. Ponadto - jak wskazało Kolegium - ani odwołująca ani jej nieżyjący mąż nie wywiązywali się z obowiązku informowania organu do dnia 28 lutego każdego roku o powstałych w ubiegłym roku zmianach w zakresie gruntów podlegających rekultywacji, tj. działek nr 74, 82 i 274. Wreszcie Kolegium zastrzegło, iż stwierdzenie przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, iż na ww. gruntach występuje uprawa sosnowa w wieku 9 lat, nie oznacza, iż organ ma cofnąć się z określeniem terminu zakończenia rekultywacji o 9 lat. Nie oznacza to bowiem, iż sosna była sadzona 9 lat temu, gdyż do zalesień wykorzystuje się sadzonki sosny dwu i trzy letnie. Gdyby natomiast przyjąć, iż sosna zasadzona została w 1998 r. to działalność w zakresie wydobycia piasku w istocie nie miałaby miejsca. Decyzje o wyłączeniu z produkcji leśnej działki nr 82 i działek nr 74 i 274 wydane były bowiem odpowiednio w lipcu i październiku 1998 r. Organ odwoławczy podniósł także, iż decyzje o wyłączeniu gruntów z produkcji leśnej określają opłatę roczną za wyłączenie, którą należy uiszczać przez kolejnych 10 lat. Stąd – zdaniem organu – nie ma podstaw do twierdzenia, iż naliczanie opłaty za wyłączenie gruntów jest bezpodstawne, gdyż odbywa się ono na podstawie ostatecznych decyzji, które podlegają wykonaniu. Uprawnionym do zmiany czy uchylenia tych decyzji jest organ, który je wydał. Nadto strona może zwrócić się do tego organu o odroczenie terminu ich płatności, rozłożenie ich na raty lub umorzenie w całości lub w części. W tych okolicznościach - w ocenie Kolegium - za zmianą decyzji w sposób proponowany przez odwołującą nie przemawia żaden interes społeczny ani żaden słuszny interes odwołującej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. B. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania. W pierwszej kolejności skarżąca podniosła, iż organ naruszył art. 138 k.p.a., gdyż uchylając decyzje organu pierwszej instancji nie orzekł co do istoty sprawy, do czego był zobowiązany. Zaskarżona decyzja nie spełnia również wymogów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. gdyż nie zawiera uzasadnia faktycznego ani prawnego. Decyzja nie wyjaśnia dlaczego organ nie widzi przesłanek do zmiany przedmiotowej decyzji oraz dlaczego za zmianą nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nadto organ nie wyjaśnił, dlaczego data złożenia wniosku o stwierdzenie rekultywacji za zakończona powoduje, że organ nie może stwierdzić zakończenia rekultywacji przed tą datą. Tymczasem żaden przepis prawa nie przewiduje, że data zakończenia rekultywacji musi być oznaczona dopiero po dacie wpłynięcia stosownego wniosku. W dalszej części skargi jej autorka powtórzyła zarzut odwołania, wskazując, iż faktyczna rekultywacja gruntu została zakończona kilka lat wcześniej niż został złożony przez skarżącą wniosek o zakończenie rekultywacji gruntu oraz wydanie przedmiotowej decyzji z dnia 4 września 2007 r. To samo wynika z kontroli terenowej przeprowadzonej w dniu 21 sierpnia 2007 r. na podstawie której stwierdzono, iż na działkach rośnie młodnik sosnowy w wieku ok. 9 lat. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy również bezpodstawnie uznał, że powinna ona w jakikolwiek sposób odpowiadać za rekultywację przedmiotowego terenu, czy też informować organ o jej zakończeniu. Działki nr 82, 77 i 274 nie były własnością jej męża lecz jedynie przedmiotem umowy dzierżawy, która to umowa wygasła w momencie śmierci męża, tj. w dniu 21 stycznia 2005 r. Nadto za nietrafne skarżąca uznała twierdzenia organu dotyczące możliwości zwrócenie się do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych o odroczenie, umorzenie lub rozłożenie na raty płatności z tytułu wyłączenia przedmiotowych gruntów. Brak bowiem podstawy takiego działania zarówno w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i przepisach ustawy o lasach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i kwestionując zasadność zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji jest odmowa zmiany ostatecznej decyzji Starosty Opolskiego z dnia 4 września 2007 r. orzekającej o uznaniu z dniem 3 września 2007 r. za zakończoną rekultywację gruntów o powierzchni 0,35 ha położonych w miejscowości S., czasowo wyłączonych z produkcji leśnej pod kopalnię piasku obejmujących część działek nr 274 i 74 o powierzchni 0,20 ha oraz cześć działki nr 82 o powierzchni 0,15 ha – wydana na podstawie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, że postępowanie o zmianę decyzji jest jednym z postępowań nadzwyczajnych. Instytucja zmiany decyzji ma zastosowanie w stosunku do decyzji ostatecznych. Decyzją taką jest w niniejszym postępowaniu ww. decyzja Starosty O. wydana na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm.). Przepis ten stanowi, że decyzje w sprawach rekultywacji gruntów określają m.in. uznanie rekultywacji za zakończoną. W przedmiotowej sprawie decyzja ta została wydana na wniosek skarżącej i wobec braku zastrzeżeń co do jej treści nie była poddana kontroli instancyjnej. Decyzja ta - jak wskazano - jest ostateczna i na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe kontrolowanie jej poprawności przez sąd administracyjny, nie ta decyzja jest bowiem przedmiotem postępowania. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest bowiem samodzielnym i odrębnym postępowaniem administracyjnym. Jego przedmiotem jest sprawdzenie, czy w sprawie nie zachodzi któraś z określonych w tym artykule przesłanek, przemawiających za uchyleniem bądź zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy w kolejnej instancji. W związku z tym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanych decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 K.p.a. Zatem nie mogą być w tym postępowaniu rozważane merytoryczne zarzuty i zastrzeżenia dotyczące ustaleń dokonanych w toku zakończonego postępowania zwyczajnego. Innymi słowy badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na zastosowaniu prawidłowości przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej (zob, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt. III SA 1207/95 – niepubl). Sytuacja ta nie wyklucza podjęcia przez skarżącą prób weryfikacji tej decyzji ostatecznej w którymś z innych nadzwyczajnych trybów postępowania, takich jak wniosek o wznowienie postępowania lub wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, regulowanych przepisami k.p.a.. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że zastosowanie tych trybów zależy od istnienia szczególnych okoliczności, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz w art. 156 § 1 k.p.a., przesądzających o kwalifikowanej wadliwości wydanej decyzji. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd nie jest uprawniony do oceniania, czy któraś z tych przesłanek jest spełniona. Należy również dodać, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a., co wynika z użycia w nim słowa "może", są decyzjami opartymi na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ocena w konkretnej sprawie, czy występują racje społeczne lub słuszny interes strony, należy do organu rozstrzygającego i do niego też należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, zależny od wyników tej oceny. W przedmiotowej sprawie skarżąca istnienie słusznego interesu strony upatruje w negatywnych dla niej skutkach finansowych będących - jak zdaje się rozumieć - wynikiem ustalenia przez organ w spornej decyzji z dnia 4 września 2007 r. daty uznania rekultywacji za zakończoną z dniem 3 września 2007 r. Tak rozumiane pojęcie słusznego interesu strony nie mogło jednak stanowić podstawy dokonania zmiany przedmiotowej decyzji. Należy bowiem podnieść, iż możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Tym samym niedopuszczalne jest dokonanie zmiany decyzji z całkowitym oderwaniem od uregulowań prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jak wskazano na wstępie, podstawę przedmiotowej decyzji ostatecznej stanowił przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z jego treścią decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji za zakończoną. Decyzje w tej sprawie wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Uznanie rekultywacji za zakończoną, to przede wszystkim kwestia dokonania określonych ustaleń faktycznych. Rekultywacja - to działalność mająca na celu przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych, inaczej mówiąc przywrócenie ich dawnej funkcji biologicznej. Art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ust. 4 stanowi, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności. Osobą obowiązaną do rekultywacji jest osoba, która powoduje utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (art. 20 ust. 1). Starosta O. wydając decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną oparł się w głównej mierze na opinii Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. zawartej w postanowieniu z dnia 30 sierpnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W postanowieniu tym Dyrektor RDLP stwierdził, iż przeprowadzona przez ten organ w dniu 21 sierpnia 2007 r. terenowa kontrola wykazała, iż na terenie wyłączonym z produkcji leśnej występuje uprawa sosnowa w wieku 9 lat, co uzasadnia wydanie pozytywnej opinii w zakresie zakończenia rekultywacji gruntu. Takie rozwiązanie ustawowe wskazujące, że inny organ ocenia czy rekultywacja została dokonana, a inny uznaje rekultywację za zakończoną, jest wyrazem dążenia ustawodawcy do zachowania obiektywizmu przy ocenie tego stanu rzeczy. W sprawie bezspornym jest, iż rekultywacja gruntów została zakończona. Zdaniem skarżącej nastąpiło to jednak znacznie wcześniej, niż zostało to wskazane w decyzji Starosty O. z dnia 4 września 2007 r. Mianowicie jak podnosiła skarżąca, skoro w 2007 r. stwierdzono, iż wyłączone z produkcji działki porośnięte są sosnami w wieku 9 lat, to oczywistym jest, iż zakończenie rekultywacji gruntów nastąpiło z końcem 1999 r. Twierdzeń tych nie można jednak uznać za usprawiedliwione. Po pierwsze są one rozbieżne z treścią samego wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną, gdzie wskazywała ona, iż "na eksploatowanych częściach działek dokonywane były na bieżąco nasadzenia drzewek już od 2002 r. Po drugie wskazanie, iż teren porastają sosny w wieku 9 lat nie oznacza, iż były one sadzona 9 lat temu. Do nasadzeń mogły bowiem służyć sadzonki dwu lub trzyletnie lub nawet starsze. Poza tym cofnięcie się 9 lat od 2007 r. oznaczałoby, iż sosny został nasadzona w 1998 r., a więc w roku, w którym wydano zezwolenia na wyłączenie przedmiotowych działek z produkcji leśnej. W takiej sytuacji faktyczna działalność związana z wydobyciem piasku na tych działkach nie miałaby miejsca. Abstrahując od powyższego, nie sposób nie dostrzec, iż nawet dokonanie zmiany daty zakończenia rekultywacji gruntu nie może mieć – jak się wydaje – wpływu na zobowiązania skarżącej wynikające z decyzji Dyrektora RDLP w L. z dnia 6 lipca i 12 października 1998 r. o wyłączeniu części działek nr 82, 74 i 274 z produkcji leśnej. W decyzjach tych bowiem nie ustalono, iż opłaty roczne uiszczane będą do czasu wydania przez Starostę O. decyzji o uznaniu za zakończoną rekultywację gruntu po eksploatacji piasku na tym gruncie lecz, że opłaty roczne będą wnoszone przez okres 10 kolejnych lat. Tym samym nawet wydanie przez Starostę decyzji uznającej dany grunt za zrekultywowany bez podania daty zakończenia działań rekultywacyjnych nie oznacza, iż opłat rocznych z tytułu użytkowania nie należy uiszczać. Obowiązek ten nie wynika bowiem z decyzji starosty wydanej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lecz jego podstawę stanowi decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej lub leśnej. W tym zakresie ubocznie należy podnieść, iż zarówno w decyzji z dnia 6 lipca 1998 r. jak i z dnia 12 października 1998 r. orzekających o wyłączeniu działek z produkcji leśnej z niezrozumiałych względów przyjęto, iż opłata roczna z tytułu użytkowania na cele nieleśne ma być uiszczana przez 10 kolejnych lat w sytuacji, gdy zezwolenia te dotyczyły nie trwałego lecz okresowego wyłączenia działek z produkcji leśnej (pkt 1 decyzji). W takiej zaś sytuacji - jak stanowi art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - opłaty roczne powinny być uiszczane przez okres wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji. Innymi słowy w sytuacji wydania zezwolenia na czasowe wyłączenie gruntu z produkcji (jak w niniejszej sprawie) istniały podstawy do ustalenia opłaty rocznej jedynie za okres wyłączenia. Wówczas to za okres wyłączenia (okres, za który powinno się wyliczyć opłatę roczną) należałoby uznać okres pomiędzy datą wyłączenia gruntów z produkcji a dniem wydania decyzji o zakończeniu rekultywacji (ewentualnie dniem złożenia wniosku o uznanie rekultywacji za zakończoną). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, Sąd będąc związany przedmiotem postępowania (zaskarżoną decyzją) oraz przesłankami jej wydania (zawartymi w art. 155 k.p.a.) uznał, iż podniesione w skardze zarzuty skarżącej nie zasługują na uwzględnienie. Konkludując postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie to nie zmierza bowiem do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną. Rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony, nie obliguje organ do dokonania żądanej przez stronę zmiany. W przedmiotowej sprawie zasadnie organy uznały, iż brak jest dostatecznych podstaw do dokonania zmiany ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia 4 września 2007 r. w proponowany przez skarżącą sposób. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.