II SA/Lu 462/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi H. B. i L. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2014r., nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 21 marca 2014 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania H. B., B. B. i L. B., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 stycznia 2014 r., znak: [...], wydaną w postępowaniu naprawczym dotyczącym robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego na działce nr 18/2, przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazanej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w świetle ustaleń podjętych w toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji stwierdził, że na działce nr 18/2, położonej przy ul. [...] w [...], I. i M. B. prowadzą roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 5 lipca 2012 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę. Projekt budowlany, będący załącznikiem do udzielonego pozwolenia na budowę obejmował budowę murowanego, parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 14,08 x 8,0 m, z poddaszem użytkowym, z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą powlekaną i z częściowym podpiwniczeniem budynku od strony zachodniej. Projekt zagospodarowania przewidywał usytuowanie budynku ścianą oddzielenia przeciwpożarowego bezpośrednio przy wschodniej granicy działki (zabudowa bliźniacza z istniejącym budynkiem na działce sąsiedniej nr ewid. 332), w odległości 4,0 m od zachodniej granicy z działką nr ewid. 228. Podczas oględzin, przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 18 czerwca 2013 r., stwierdzono, że realizowany budynek jest w stanie surowym otwartym i posiada wymiary 14,25 x 7,89 m. Usytuowany jest w odległości 4,12 m od ogrodzenia z działką nr ewid. 228 (od strony zachodniej) oraz bezpośrednio przy wschodniej granicy działki. Stwierdzono również, że projektowany od strony północnej wiatrołap, o wymiarach 2,30 x 2,0 m, został przesunięty w kierunku zachodnim o około 0,5 m, co spowodowało zmianę geometrii dachu od strony północnej w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto pod wskazanym wiatrołapem wykonano podpiwniczenie, którego nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. W ścianie północnej wiatrołapu wykonano dodatkowy otwór okienny, a od strony wschodniej otwór drzwiowy. Otworów tych nie przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Dokonane przez inwestora odstępstwa nie zostały naniesione na projekcie budowlanym i nie zostały zatwierdzone przez autora projektu, gdyż brak jest stosownych wpisów w dzienniku budowy. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, zmieniając wymiary zewnętrzne obiektu (zwiększono długość budynku o około 25 cm), przesuwając wiatrołap północny o około 0,5 m i wykonując podpiwniczenie pod tym wiatrołapem. W związku z tym, że inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wymaganej w myśl art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: Prawo budowlane), organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 15 lipca 2013 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wspomnianego budynku mieszkalnego. Następnie w dniu 10 września 2013 r. organ ten wydał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, decyzję, którą nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie do 30 listopada 2013 r., projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wobec przedłożenia przez inwestorów w dniu 19 listopada 2013 r. wymaganych 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, sporządzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i należące do właściwych izb samorządu zawodowego, decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. organ pierwszej instancji zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny, udzielił I. i M. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie omawianego budynku mieszkalnego oraz nałożył na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, przed przystąpieniem do jego użytkowania – na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu tej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestorzy spełnili wszystkie wymogi określone w art. 51 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedłożony przez nich projekt budowlany zamienny jest zgodny z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w [...], zaś projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Omawiany projekt zamienny jest kompletny, posiada wymagane prawem opinie i uzgodnienia w zakresie przyłączeń mediów, informacje dot. bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, dołączono do niego wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyli H. B. i L. B., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wskutek: a) pominięcia, że od strony wschodniej budynku zostało wybudowane podpiwniczenie tuż przy granicy z istniejącym budynkiem mieszkalnym, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym; b) pominięcia, że skoro złożone przez skarżących zawiadomienie o zaistniałej samowoli budowlanej spowodowało "szybkie" zamurowanie otworu drzwiowego w tej części podpiwniczenia, to tym samym, po zakończeniu postępowania inwestor ponownie wykona w tym samym miejscu otwór drzwiowy i nadal będzie korzystał z istniejącego podpiwniczenia; c) nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, który potwierdziłby fakt istnienia wskazanego podpiwniczenia w tej części budynku; 2) art. 5 ust. 1 oraz 36a ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez pominięcie tego, że inwestorzy realizując wspomniany obiekt budowlany, samodzielnie wprowadzili rozwiązania techniczne i konstrukcyjne inne niż przewidywał projekt budowlany; 3) art. 5 Kodeksu cywilnego, poprzez pominięcie, że działania inwestorów stanowią rażące naruszenie zasad współżycia społecznego; 4) art. 32 ust. 1 Konstytucji, poprzez naruszenie wyrażonej w nim zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą organ, działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego: 1) zatwierdził przedłożony przez I. i M. B. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego, usytuowanego działce nr 18/2, położonej przy ul. [...] w [...]; 2) udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie omawianego budynku mieszkalnego; 3) nałożył na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, przed przystąpieniem do jego użytkowania. Powyższa decyzja zapadła w konsekwencji ustalenia przez organ pierwszej instancji wykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych na nich postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 15 lipca 2013 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Prawa budowlanego, jak też decyzją tego organu z dnia 10 września 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładającą obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jest oczywiste, że w okolicznościach rozstrzyganej sprawy przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, czego strona skarżąca nie kwestionowała. Istotną kwestią w sprawie jest przy tym to, że organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stwierdzając istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Obowiązek ten został zrealizowany w dniu 19 listopada 2013 r. poprzez złożenie projektu budowlanego zamiennego, sporządzonego przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i należące do właściwych izb samorządu zawodowego. Następnie, decyzją z dnia 10 stycznia 2014 r. organ zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny i udzielił I. i M. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie omawianego budynku mieszkalnego oraz nałożył na nich obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, przed przystąpieniem do jego użytkowania. W ocenie Sądu zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego było trafne, skoro organy stwierdziły, że przewidziane w projekcie zamiennym zmiany – w odniesieniu do projektu objętego pozwoleniem na budowę – są zgodne z przepisami technicznymi, a nadto ich wykonanie doprowadzi realizowaną inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 16 marca 2009 r. (II OSK 357/08), że – w analogicznej jak w niniejszej sprawie sytuacji – organ administracji nie ma możliwości przeprowadzenia pełnej oceny dokonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem przed sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego. NSA stwierdził, że do dokonania takiej oceny niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót, przy czym obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Jak wynika to z treści decyzji organu pierwszej instancji, weryfikując poprawność projektu zamiennego organ ten – działając w granicach zakreślonych przez art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego – stwierdził wykonanie projektu przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, biorąc pod uwagę złożone oświadczenia, że projekt budowlany został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ stwierdził także, że ów projekt uwzględnia zmiany dokonane w trakcie budowy oraz zakres określonych czynności lub robót budowlanych, przewidzianych do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, mając na uwadze całokształt materiału zgromadzonego w sprawie, uznać należy, że ocena ta nie jest wadliwa, co w konsekwencji dawało temu organowi podstawy do zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenie I. i M. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, że zarzut skarżących, że od strony wschodniej budynku zostało wybudowane podpiwniczenie tuż przy granicy z istniejącym budynkiem mieszkalnym, co jest niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie jest zasadny. Jak wynika to bowiem ze wskazanej wyżej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 stycznia 2014 r., organ ten zatwierdził projekt budowlany zamienny, który nie przewiduje podpiwniczenia w tej części budynku inwestorów, która usytuowana jest przy granicy z istniejącym budynkiem mieszkalnym – a co za tym idzie, nie przewiduje także otworu drzwiowego do tego pomieszczenia. Brak takiego otworu nie został zakwestionowany przez skarżących, którzy podnieśli jedynie, że po zakończeniu postępowania inwestor ponownie zrobi otwór drzwiowy i będzie korzystał z istniejącego podpiwniczenia. Twierdzenie to odnosi się jedynie kwestii możliwych, przyszłych działań inwestorów, pomijając istotną okoliczność, że takie domniemane działania – poza kwestią ich prawdopodobieństwa – nie mogą być przedmiotem oceny organu nadzoru w ramach kontroli prawidłowości złożonego projektu zamiennego, bowiem organ w tym postępowaniu nie ocenia hipotetycznych stanów przyszłych, lecz sam projekt zamienny, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z powyższego wynika, że nie mogły zostać uwzględnione podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a. (zasady zaufania), art. 7 K.p.a. (zasady prawdy obiektywnej), art. 77 K.p.a. (zasady oficjalności postępowania dowodowego), art. 80 K.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów). W szczególności niezasadny jest w tym zakresie zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, który miałby potwierdzić fakt istnienia podpiwniczenia, bowiem na omawianym etapie postępowania administracyjnego czynienie takich ustaleń jest zbędne. Przypomnieć należy, że obowiązkiem inwestorów, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, będzie uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 pkt 2 Prawa budowlanego), przy czym organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4, a przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio (art. 59 ust. 1-7 Prawa budowlanego). Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, który to zarzut nawet ogólnie nie został w skardze uzasadniony, a w okolicznościach rozstrzyganej sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw do jego stwierdzenia. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.