II SA/Lu 462/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Rejowiec Fabryczny z dnia 16 listopada 2018 r. nr LX/197/18 w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Rejowiec Fabryczny" stwierdza nieważność uchwały nr LX/197/18 Rady Miasta Rejowiec Fabryczny z dnia 16 listopada 2018 r. w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Rejowiec Fabryczny". Pismem z 24 lipca 2019 r. Wojewoda Lubelski wniósł skargę na uchwałę nr LX/197/18 Rady Miasta Rejowiec Fabryczny z dnia 16 listopada 2018 r. w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Rejowiec Fabryczny", żądając stwierdzenia nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda w pierwszej kolejności zarzucił, że uchwała nie wypełnia upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152, ze zm.; dalej jako: u.z.z.w.) w zakresie określenia warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W ocenie Wojewody regulacje § 9 regulaminu nie określają w istocie technicznych warunków dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Regulacje te cedują uprawnienie do określenia warunków na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Delegacja ustawowa wymaga, aby warunki techniczne dostarczania wody i odprowadzania ścieków miały charakter normy aktu prawa miejscowego i zostały ustanowione przez radę gminy. W dalszych wywodach Wojewoda zakwestionował zgodność z prawem zapisów regulaminu dotyczących: (1) określenia wyjątków w zakresie zobowiązania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do zapewnienia ciągłości dostaw wody (§ 3 pkt 2 regulaminu); (2) prowadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne kontroli jakości dostarczanej wody (§ 3 pkt 4 regulaminu); (3) określenia elementów wniosku o zawarcie umowy na zaopatrzenie w wodę (§ 5 ust. 2) oraz wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (§ 8 ust. 2 regulaminu); (4) fakultatywności zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym; (5) wskazania noty (obok faktury), jako elementu podstawy obciążenia odbiorcy usług należnościami za dostarczanie wody i/lub odprowadzania ścieków (§ 7 ust. 1 regulaminu); (6) uzależnienia przyłączenia nieruchomości do sieci od uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, które określa warunki przyłączenia (§ 8 ust. 5 pkt 3 i § 10 regulaminu). Wymienione zapisy regulaminu w ocenie Wojewody pozostają sprzeczne z przepisami ustawy, powtarzają w niedopuszczalny sposób regulacje ustawowe lub wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego zawartego w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Rejowiec Fabryczny uznał zarzuty Wojewody za zasadne i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała nr LX/197/18 Rady Miasta Rejowiec Fabryczny z dnia 16 listopada 2018 r. w sprawie "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Rejowiec Fabryczny" jest dotknięta istotnymi naruszeniami prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako u.s.g.) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.; dalej jako: u.s.g.). Zaskarżona przez Wojewodę uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 19 u.z.z.w. W świetle ustępu 5 tego artykułu, uchwalany przez radę gminy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: (1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; (2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; (3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; (4) warunki przyłączania do sieci; (5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; (6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; (7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; (8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; (9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem orzecznictwa, w pełni akceptowanym przez sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie, art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19). W świetle powyższych wywodów za zasadny należy uznać pierwszy i podstawowy zarzut Wojewody, dotyczący niewyczerpania delegacji ustawowej, poprzez brak określenia w regulaminie, stanowiącym załącznik do uchwały, technicznych warunków dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Dotyczący tego zagadnienia § 9 Regulaminu w istocie nie określa warunków technicznych dostępu do sieci, cedując na dodatek to zadanie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W ustępie 2 tego paragrafu pojawiają się wprawdzie pewne wskazania, które być może w założeniu prawodawcy miejscowego miały stanowić wyraz realizacji obowiązku ustawowego (zasada najkrótszej trasy, odpowiednia głębokość i spadek, dojazd i dostęp do studni rewizyjnych), jednak przy takim sformułowaniu analizowanego przepisu nie sposób uznać, że jest to zgodne z delegacją ustawową uregulowanie technicznych warunków dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Ustawodawca nie dookreśla stopnia szczegółowości regulacji warunków technicznych w akcie prawa miejscowego, ale zastosowana w kwestionowanej uchwale metoda regulacji sprawia, że wskazane zasady stanowią jedynie pewne ogólne wytyczne, a określenia warunków technicznych dostępu do sieci będzie dokonywać w istocie dopiero przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, ustalając w warunkach przyłączenia do sieci zasady projektowania i budowy przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych. Taki sposób regulacji jest ewidentnie niewłaściwy, sprzeczny z intencjami ustawodawcy, tworzącego delegację do wydania aktu prawa miejscowego. Realizując obowiązek wskazania warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w.) to prawodawca miejscowy, a nie delegowany przezeń podmiot ma określić w uchwale (regulaminie) przesłanki, czyli czynniki warunkujące, elementy, cechy, których spełnienie jest konieczne, aby była prawna możliwość korzystania z usług wodociągowych i kanalizacyjnych (por. przywoływany przez Wojewodę trafny pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 844/18). Rację ma zatem Wojewoda wywodząc, że rozwiązanie przyjęte w § 9 uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej w zakresie określonym w art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut niezgodności z ustawą § 3 pkt 2 regulaminu, dotyczącego określenia wyjątków w zakresie zobowiązania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do zapewnienia ciągłości dostaw wody. Obowiązek przedsiębiorstwa zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny wynika wprost z ustawy (art. 5 ust. 1). Wyjątki od tego obowiązku zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę w art. 8 ust. 1 u.z.z.w. Skoro tak to niedopuszczalne jest zarówno powtarzanie tych przesłanek w regulaminie, jak i tym bardziej poszerzanie zamkniętego katalogu ustawowego przez prawodawcę miejscowego poprzez dodawanie kolejnych wyjątków. Taki pogląd jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (oprócz powołanych przez Wojewodę orzeczeń można wskazać jeszcze przykładowo: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 10 kwietnia 2019 r., II SA/Go 157/19; wyrok WSA w Poznaniu z 10 kwietnia 2019 r., II SA/Po 89/19), akceptuje go również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Podobnie, zbędnym i niedopuszczalnym powtórzeniem w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowej jest treść § 3 ust. 4 regulaminu, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Zasadnie Wojewoda podnosi, że obowiązek ten ma swoją podstawę bezpośrednio w ustawie (art. 5 ust. 1a u.z.z.w.). Orzecznictwo dopuszcza przytaczanie w uchwale rady gminy określonych regulacji ustawowych, ale tylko wtedy, gdy jest to konieczne dla uczynienia aktu prawa miejscowego czytelnym i zrozumiałym (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r., II SA/Wr 401/09). Zgadzając się z tym stanowiskiem należy stwierdzić, że w przypadku kwestionowanego zapisu regulaminu taka sytuacja nie zachodzi. Uregulowanie obowiązku kontroli jakości wody przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na poziomie ustawowym jest zupełne i wystarczające, zatem powielanie tej regulacji na poziomie aktu prawa miejscowego nie ma żadnego uzasadnienia. Zasadne są również zarzuty niezgodności z ustawą § 5 ust. 2 i § 8 ust. 2 regulaminu poprzez określenia elementów wniosku o zawarcie umowy na zaopatrzenie w wodę oraz wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej w sposób otwarty (z użyciem sformułowania "w szczególności"). W delegacji do wydania uchwały ustawodawca wskazał na obowiązek określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług (art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w.) oraz warunków przyłączania do sieci (pkt 4). Użycie sformułowania "w szczególności" sprawia, że określenie w uchwale warunków i trybu zawierania umów oraz przyłączania do sieci nie jest pełne, mogą być stosowane elementy nie wskazane przez prawodawcę miejscowego. Taki "otwarty" sposób normatywnego opisu warunków zawarcia umowy lub przyłączania do sieci nie jest zgodny z delegacją ustawową. Treść upoważnienia ustawowego wskazuje na konieczność pełnego, konkretnego i jasnego uregulowania tych kwestii w akcie prawa miejscowego. Argumentacja Wojewody jest zatem trafna. Sąd podziela również zastrzeżenia Wojewody odnoszące się do uregulowania w regulaminie zasad zawierania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym. Użycie sformułowania "może być zawarta" (§ 5 ust. 5 regulaminu) wskazuje na fakultatywność zawarcia umowy. Trafnie Wojewoda zarzuca, że taki sposób regulacji jest sprzeczny z ustawą, która wskazuje na obowiązek zawarcia umowy przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z osobami korzystającymi z lokali, w razie spełnienia określonych ustawowo przesłanek (art. 6 ust. 6 u.z.z.w.). W ten sposób prawodawca miejscowy niedopuszczalnie zmienia regulację ustawową na poziomie aktu hierarchicznie niższego. Oczywiście, nie można wykluczyć, że problem wynika nie z zamierzonego działania Rady, lecz z użycia nieprecyzyjnego sformułowania, tym niemniej jednak motywy prawodawcy miejscowego nie mają znaczenia, a z uwagi na znaczenie analizowanej regulacji, wymagana jest precyzja i pełna zgodność z regulacją ustawową. Sąd podziela również argumentację Wojewody co do niedopuszczalności wskazania noty (obok faktury), jako elementu podstawy obciążenia odbiorcy usług należnościami za dostarczanie wody i/lub odprowadzania ścieków (§ 7 ust. 1 regulaminu). Taki zapis w niedopuszczalny sposób modyfikuje regulacje zawarte w aktach wykonawczych do ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jak również jest sprzeczny z przepisami o podatku od towarów i usług. Trafnie Wojewoda powołuje się na § 17 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z dnia 27 lutego 2018r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 472), w których to regulacjach wskazano wyłącznie na fakturę jako dokument stanowiący podstawę obciążenia odbiorcy usług należnościami za dostarczanie wody i/lub odprowadzania ścieków. Do analogicznego wniosku prowadzi analiza treści przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2174 ze zm.), w szczególności art. 106b ust. 1 pkt 1, obligujących podatnika do wystawienia faktury dokumentującej sprzedaż, dostawę towarów lub świadczenie usług. Trafna jest zatem argumentacja Wojewody, że obowiązujące przepisy ustawowe i wykonawcze nie pozwalają na traktowanie noty księgowej jako dokumentu stanowiącego podstawę obciążenia odbiorcy usług należnościami za dostarczanie wody i/lub odprowadzania ścieków. Sąd zgadza się również z zarzutami Wojewody, że istotnym naruszeniem prawa jest zawarcie w regulaminie zapisów, które uzależniają przyłączenia nieruchomości do sieci od uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem, przy czym to przedsiębiorstwo określa warunki przyłączenia (§ 8 ust. 5 pkt 3 i § 10 regulaminu). Zapisy takie wykraczają poza zakres delegacji ustawowej i pozostają w sprzeczności z przepisami Prawa budowlanego (ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej jako: P.b.). Przepisy Prawa budowlanego wskazują na dwa alternatywne tryby realizacji budowy przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych – w oparciu o zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 29 pkt 20) lub poza procedurą zgłoszenia (art. 29a). Skoro ustawodawca nie wprowadza pozwolenia na budowę jako formy reglamentacji, rację ma Wojewoda, że ustawodawca zwolnił w tym przypadku inwestora z obowiązku przedłożenia projektu budowlanego (obowiązkowego w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę). Prawodawca nie nałożył również na inwestora obowiązku przedkładania projektu przyłącza, co nie oznacza braku wymogu przedkładania jakiejkolwiek dokumentacji technicznej. W przypadku wyboru przez inwestora trybu zgłoszenia, obowiązkowe jest dołączenie projektu zagospodarowania działki lub terenu, wraz z opisem technicznym instalacji, wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane (art. 30 ust. 3 P.b.). W alternatywnym trybie "bezzgłoszeniowym" obowiązkowe jest sporządzenie planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 29a ust. 1 P.b.). Ponadto do budowy przyłącza w tym trybie stosuje się przepisy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29 ust. 2 P.b.). Treść § 8 ust. 5 pkt 3 i § 10 regulaminu jest nader niejasna, w szczególności szerokie pole do interpretacji daje użyte przez prawodawcę miejscowego sformułowanie "dokumentacja techniczna". Co więcej z zapisów regulaminu wynika, że zakres tej dokumentacji określają warunki przyłączenia do sieci, ponadto dokumentacja podlega uzgodnieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Takie zapisy są nazbyt nieprecyzyjne, aby uznać je za dopuszczalne, w szczególności mogą prowadzić do wniosku, że obowiązkiem inwestora jest dołączanie takiej dokumentacji technicznej (np. projektu budowlanego), która nie jest wymagana Prawem budowlanym. Nawet jeżeli przyjąć, że prawodawca miejscowy może wskazać w ramach określania warunków przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w.) niezbędną do przedłożenia dokumentację techniczną, to po pierwsze dotyczyć to może wyłącznie realizacji inwestycji w trybie "bezzgłoszeniowym" (z uwagi na odesłanie zawarte w art. 29a ust. 2 P.b.), po drugie, zakres tej dokumentacji musi być określony precyzyjnie w akcie prawa miejscowego, tego zaś wymogu nie spełnia § 8 ust. 5 pkt 3 i § 10 regulaminu. Ponadto, nie ulega żadnych wątpliwości, że art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie upoważnia prawodawcy miejscowego do nakładania obowiązku przedkładania dokumentacji technicznej, która wykraczałaby poza procedurę dokonywania zgłoszenia w trybie przepisów Prawa budowlanego. Zasadnie zatem Wojewoda wywodzi zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego (por. podobne poglądy wyrażane w orzecznictwie – oprócz orzeczeń powołanych w skardze zob. przykładowo WSA w Łodzi w wyroku z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19: "(...) żaden przepis prawa obowiązującego nie uzależnia przystąpienia do budowy przyłącza od pisemnego uzgodnienia z przedsiębiorstwem dokumentacji technicznej i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobów dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli robót". Podzielając zasadność wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, należy jeszcze końcowo zauważyć, że choć zarzuty Wojewody odnoszą się do poszczególnych zapisów Regulaminu, w ocenie Sądu konieczne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości, gdyż zakwestionowane postanowienia uchwały są na tyle istotne, że usunięcie z obrotu prawnego wyłącznie tych zapisów uniemożliwi prawidłowe stosowanie uchwały. W tej sytuacji jedynym prawnie skutecznym środkiem przywrócenia stanu zgodnego z prawem jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.