II SA/Lu 463/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. M. G. od decyzji z dnia [...] maja 2009 r. wydanej z upoważnienia Burmistrza O. L. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w O. L., w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu do pracodawców w celu poszukiwania pracy, na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, iż pismem z dnia 1 września 2008 r. strona wniosła o przyznanie środków na poszukiwanie pracy poza miejscem zamieszkania. W trakcie wywiadu środowiskowego z dnia 9 września 2008 r. pracownik socjalny ustalił, że D. G. odbywał szkolenia w okresie od 25 sierpnia 2008 r. do 7 października 2008 r. Ponadto, z wywiadu środowiskowego wynika, że miał on podjąć działalność jako wolontariusz, a w godzinach wolnych od szkoleń spotykać się ze specjalistami np. z psychologiem, przez co został ograniczony nawet czas trwania wywiadu środowiskowego do 40 minut. Pismem z dnia 27 stycznia 2009 r. pracownik socjalny zwrócił się do skarżącego o określenie w jakiej wysokości oczekuje on zabezpieczenia kosztów podróży związanych z poszukiwaniem pracy poza miejscem zamieszkania oraz określenie planu poszukiwania pracy i grupy docelowej pracodawców, u których chciałby podjąć zatrudnienie, a także wskazanie planowanych kosztów dojazdów. W odpowiedzi na skierowane pytanie pismem z dnia 10 lutego 2009 r. D. G. oświadczył między innym, że: "Poza podróżami D. M. G. jest zobowiązany do posiadania wizytówek – CV + LM, czystego i schludnego ubioru, utrzymania telefonu, wysyłania CV i LM pocztą tradycyjną i elektroniczną, itd. Grafik ustala się co najwyżej na kilka dni, nie mogą być to zaplanowane poszukiwania pracy na miesiąc, co by oznaczało, że są mało elastyczne i nie dostosowane do sprawdzonych zaleceń doświadczonych doradców zawodowych, pośredników pracy. Sposobów poszukiwania pracy jest wiele, między innym podawanie ogłoszeń w prasie, co oznacza, że nawet plan należy zmienić w ciągu dnia. Moją grupą docelową są pracodawcy, którzy poszukują osób kreatywnych, kompetentnych, o wysokim poziomie intelektualnym, a nie są zainteresowani dyletantami tak jak np. służby samorządowe, które nie widzą osoby, a dyplom zakupiony np. na targu". Uzyskana odpowiedź skarżącego jest w ocenie organu ogólnikowa, częściowo w ogóle nie dotyczy zadanego pytania i nie przyczynia się do ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy. Uznając, że skarżący nie pomógł pracownikowi socjalnemu ustalić okoliczności, które miały istotny związek z rozpatrywaną sprawą, a poza tym biorąc po uwagę fakt, że skarżący na własny wniosek utracił status osoby bezrobotnej, organ stwierdził, że D. G. nie współpracował z pracownikiem socjalnym w zakresie dotyczącym poszukiwania pracy. W ocenie organu, strona, która wnosi o przyznanie zasiłku z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów dojazdu do pracodawców w celu poszukiwania pracy powinna uprawdopodobnić, że w najbliższym okresie zamierza poszukiwać pracy poprzez określenie danych, na podstawie których organ może rozważyć zarówno celowość przyznania jej świadczenia, jak również jego wysokość. Nie można żądać od pracownika socjalnego ustalenia przedmiotu świadczenia i celu, na jaki miałby być przyznany zasiłek celowy nie dostarczając mu odpowiednich wiadomości i nie udzielając wyjaśnień na zadawane pytania, tym bardziej, że skarżący z poprzedniego orzeczenia Kolegium w niniejszej sprawie wiedział, że pismo skierowane przez pracownika socjalnego ma na celu zastosowanie się do wskazówek udzielonych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Pracownik socjalny nie mógł ustalić okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie otrzymanej od skarżącego odpowiedzi. Organy orzekające w sprawie uznały te okoliczności za brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, co zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest podstawą do odmowy przyznania świadczenia. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. M. G. wnosi o jej uchylenie "w związku z naruszeniem prawa niematerialnego i materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" . W piśmie z dnia 9 listopada 2009 r. skarżący dodatkowo zarzuca naruszenie art. 7 § 1 , 9, 10 i art. 80 kpa. Ponadto podnosi zarzut błędnej wykładni dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Z uwagi na to, że skarżący domagał się zasiłku celowego, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepis art. 4 ustawy nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust. 1 ustawy, z którego wynika, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r. , I OSK 456/08, niepubl.). Dlatego też osoby, które wnoszą o przyznanie im świadczeń z pomocy społecznej na zaspokojenie własnych potrzeb mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji pod rygorem odmowy przyznania świadczenia (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r. , I OSK 11415/07, niepubl.). Bowiem w myśl art. 11 ust. 2 ustawy, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Konstrukcja powołanego art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie, oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. Obowiązujące przepisy nie przewidują swobodnego uznania organów administracji. Kontrola ta jest jednak ograniczona. Kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W myśl przepisu art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 §1 i 80 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 kpa przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. W rozpoznawanej sprawie, organy administracji zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego. Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że postawa skarżącego wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Uniemożliwienie organowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wskutek nieudzielania informacji w kwestiach mogących mieć wpływ na ocenę uprawnień wnioskodawcy do świadczeń z pomocy społecznej jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy (wyżej powołany wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., I OSK 456/08, niepubl.). Należy podkreślić, że skarżący jest objęty pomocą ze strony organu pierwszej instancji. W czerwcu i lipcu 2009 r. organ przyznał skarżącemu między innymi zasiłek na częściowe pokrycie kosztów dojazdu do pracodawców w celu poszukiwania pracy. Efektem działań w tym zakresie, było wyrejestrowanie się skarżącego z Powiatowego Urzędu Pracy oraz zakwalifikowanie na kolejne szkolenie. Organy prawidłowo uznały, że skoro skarżący nie wskazał adresów pracodawców, u których zamierza poszukiwać pracy, a ponadto utracił status osoby bezrobotnej i uczestniczy w projekcie "Wyjątkowi na rynku pracy" (co uniemożliwia mu poszukiwanie pracy), brak jest podstaw do przyznania tego rodzaju zasiłku celowego. Skarżący nie jest pozbawiony pomocy, jednakże nie jest obowiązkiem organu zaspakajanie każdej zgłaszanej przez skarżącego potrzeby w sytuacji braku współdziałania. Organy administracji nie przekroczyły w sprawie niniejszej granic uznania administracyjnego, uwzględniły bowiem wskazane wyżej przepisy ustawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z kodeksu postępowania administracyjnego, rozważając wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 kpa. Podkreślenia wymaga także fakt, iż wbrew twierdzeniu skarżącego zawartym w piśmie z dnia 9 listopada 2009 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, jest on objęty systematyczną pomocą Ośrodka Pomocy Społecznej w O. L. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 10 i 81 kpa. Wskazać bowiem należy, iż warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 kpa, poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05, ONSA i WSA 2007, Nr 6, poz. 157; W. Taras, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 maja 2006 r. , II OSK 831/05, OSP 2007, Nr 3, poz. 26). Skarżący nie wykazał by został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w piśmie procesowym należy podkreślić, że są one bezzasadne. Wyżej w uzasadnieniu wskazano, że organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W toku postępowania nie uchybiono także przepisowi art. 9 kpa. Przepis ten stanowi, iż "organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu przez Kolegium i organ pierwszej instancji. Sąd nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zarzutu błędnej wykładni, co do obliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego również stwierdzić należy, że jest on bezzasadny. Organy prawidłowo obliczyły ten dochód na podstawie art. 8 ust. 9 ustawy oraz § 1 pkt 2 lit. e/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Mając zatem na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 wyżej powołanej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c/ i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).