II SA/Lu 463/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Wojewoda (dalej także: Wojewoda), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. (dalej także: uczestnik) na postanowienie Prezydenta Miasta C. z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta C. nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. S. oraz R. S. (dalej także: inwestor bądź skarżący) pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...], położonych w C. przy ul. [...] (dalej także: decyzja o pozwoleniu na budowę), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.) – uchylił tę decyzję w całości. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. [...] października 2016 r. uczestnik oraz jego żona – A. S.-K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwagi na to, że nie zapewniono im jako stronom udziału w tym postępowaniu w sytuacji, gdy ich działka znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Po wznowieniu postępowania, decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], Prezydent Miasta C. odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, podkreślając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej także: Prawo budowlane). Decyzją z [...] września 2017 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko w niej wyrażone. Wyrokiem z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1095/17, WSA w Lublinie oddalił skargę uczestnika na powyższą decyzję Wojewody. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożoną przez uczestnika NSA oddalił wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2034/18. W odrębnie toczącym się postępowaniu, wszczętym na wniosek uczestnika i jego żony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] listopada 2016 r., znak: [...], odmawiającą zobowiązania inwestora i jego żony do przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 316/17, WSA w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi uczestnika, uchylił opisane wyżej decyzje organów obu instancji, a NSA wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 649/18, oddalił skargę kasacyjną SKO w C. od powyższego wyroku. Na wniosek uczestnika wszczęte zostało również postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Wojewoda umorzył to postępowanie uznając, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonym tą decyzją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy tę decyzję Wojewody. Nieprawomocnym wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 842/19, WSA w Warszawie oddalił skargę uczestnika na opisaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. [...] kwietnia 2019 r. uczestnik złożył w Urzędzie Miasta C. wniosek o wznowienie z urzędu, na podstawie art. 61 k.p.a. w związku z art. 145 k.p.a., postępowania zakończonego opisaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca podniósł, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności, to jest wydany został wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 649/18, dotyczący podwyższenia gruntu i ewentualnego naruszenia przepisu art. 29 Prawa wodnego (po zmianie ustawy art. 234 Prawa wodnego) oraz zmiany rzędnych terenu. Prezydent Miasta C. postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania, stwierdzając, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia na budowę, co zostało przesądzone w wyroku WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1095/17. W zażaleniu na to postanowienie uczestnik stwierdził, że postanowienie narusza art. art. 24, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 29 Prawa wodnego. Wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewoda uchylił w całości powyższe postanowienie Prezydenta Miasta C.. Organ odwoławczy opisał przebieg postępowania w sprawie i podkreślił, że skoro, jak wyjaśniono w zażaleniu, uczestnik nie oczekiwał wszczęcia postępowania na jego wniosek, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 147 k.p.a. stanowiącego, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony i dlatego też winno być uchylone. Zdaniem organu odwoławczego, Prezydent winien był rozważyć z urzędu wszczęcie postępowania wznowieniowego, a jeśli nie dostrzegł podstaw do wznowienia postępowania, powinien był jedynie zawiadomić o tym uczestnika, a nie wydawać postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że okoliczności sprawy przemawiały za wydaniem jedynie orzeczenia kasatoryjnego, bez orzekania o istocie sprawy bądź o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie Wojewody złożył R. S.. W skardze strona zarzuciła organowi naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podczas gdy odpowiadało ono prawu, w związku z czym organ odwoławczy winien utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy; - art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy Prezydent Miasta C. nie był zobligowany do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisanym pozwoleniem na budowę; - art. 145 § 1 w zw. z art. 147 k.p.a., poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów postępowania; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wybiórczą, aprioryczną, jednostronną ocenę materiału dowodowego, prowadzącą do wydania wadliwej treści postanowienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe, gdyż zostało oparte na błędnym przekonaniu, jakoby Prezydent Miasta C. miał dopuścić się naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. Taka sytuacja, zdaniem skarżącego, nie miała miejsca, gdyż postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, a rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w istocie odpowiadało prawu. Skarżący nie zgodził się też z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowiskiem, że w sytuacji, gdy uczestnik nie oczekiwał wszczęcia postępowania na jego wniosek, to brak było podstaw do odmowy wznowienia postępowania. Jak podkreślił skarżący, organ prowadzący postępowanie nie może domyślać się treści złożonego przez składającego zażalenie treści oświadczenia, tym bardziej, że uczestnikowi nie przysługiwał przymiot strony postępowania w przedmiocie wydania kwestionowanego przezeń pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, obowiązujące przepisy w żaden sposób nie ograniczały Prezydenta Miasta C. w zakresie wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W myśl zaś art. 170 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W rozpoznawanej sprawie taki właśnie wiążący charakter w odniesieniu do istotnych okoliczności faktycznych i prawnych ma stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2034/18. Wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną uczestnika J. K. od wyroku WSA w Lublinie z 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1095/17, oddalającego skargę uczestnika na decyzję Wojewody z [...] września 2017 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], którą Prezydent Miasta C. odmówił uchylenia opisanej na wstępie decyzji własnej z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu R. S. oraz jego żonie A. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr [...] i [...], przy ul. [...] w C.. W uzasadnieniu tego wyroku NSA jako zasadne ocenił stanowisko organów obu instancji oraz WSA w Lublinie, że działka uczestnika J. K. "nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w postaci parterowego budynku z garażem jednostanowiskowym, zapleczem technicznym garażu i magazynem sprzętu ogrodniczego. Inwestycja ta została bowiem zaprojektowana w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) i jako taka nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]". NSA stwierdził również wiążąco, że "zatwierdzony kwestionowaną decyzją projekt budowlany nie daje także podstaw do stwierdzenia, że w wyniku projektowanych robót budowlanych zmianie ulegnie kierunek spływu wód opadowych, skoro odpowiada on naturalnemu ukształtowaniu terenu przed budową. Projekt zagospodarowania działki nie przewiduje zmian ukształtowania terenu w wyniku, których wody opadowe zostałyby skierowane na działkę [J. K.]. Ewentualne istotne odstępstwa w toku realizacji inwestycji stanowią podstawę do wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.bud.". Natomiast "okoliczność, czy doszło do niedozwolonej zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącego, będzie wyjaśniana w odrębnym postępowaniu, które nie ma wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącego w tej sprawie". Konkludując NSA przesądził, że "skoro należąca do [J. K.] nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. a contrario, nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Niezapewnienie mu udziału w charakterze strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie wypełnia więc przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym nie mogło stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Mając na uwadze powyższe stanowisko nie ulega żadnych wątpliwości, że kwestia wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta C. z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę, z uwagi na niezapewnienie mu udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), została prawomocnie rozstrzygnięta w ten sposób, że decyzja ta nie może zostać wzruszona – w trybie wznowienia postępowania – w oparciu o powyższą podstawę wznowienia. Z powyższego wynikają istotne konsekwencje dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Niemożliwe jest bowiem obecnie wznowienie postępowania z uwagi na tożsamą, opisaną wyżej podstawę wznowieniową. Wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych oznacza, że ostateczne decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Zasada ta, zapewniająca stabilizację i pewność obrotu prawnego, została zabezpieczona sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), przed ponownym rozstrzygnięciem tożsamej sprawy. W tych okolicznościach prawidłowe było stanowisko Wojewody wyrażone w zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, jak trafnie stwierdził ten organ, że skoro uczestnik jednoznacznie wyjaśnił we wniesionym przez siebie zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej opisaną wyżej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, iż nie oczekiwał on wszczęcia postępowania na jego wniosek, a jedynie zwrócił się do organu pierwszej instancji o rozważenie wznowienia postępowania z urzędu, to postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], należało wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd podziela zarazem stanowisko organu odwoławczego, że w tej sytuacji, Prezydent winien był rozważyć z urzędu wszczęcie postępowania wznowieniowego, a jeśli nie dostrzegł podstaw do wznowienia postępowania, powinien był jedynie zawiadomić o tym uczestnika, a nie wydawać postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Niewątpliwie bowiem przepisy kodeksu postępowania nie przewidują żadnej procesowej formy załatwienia wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu. Jeżeli więc organ uznał za pożądane wszczęcie postępowania, powinien był wydać stosowne postanowienie i przeprowadzić postępowanie wznowieniowe. Jeżeli zaś organ nie dostrzegł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania wznowieniowego, to nie miał możliwości wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W konsekwencji negatywne załatwienie wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu mogło przybrać tylko formę informacji kierowanej do wnoszącego podanie uczestnika. Zasadnie stwierdził zarazem Wojewoda, że w sytuacji prawnej i faktycznej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, nie było podstaw do orzekania przez organ odwoławczy o istocie sprawy. Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie i w doktrynie stanowisko, że choć art. 138 § 1 pkt 2 w art. 144 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje postanowienie, w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, to należy uznać, że niekiedy dopuszczalne jest wydanie postanowienia uchylającego zaskarżone postanowienie w całości lub w części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy oraz bez orzekania o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Bezsprzecznie orzeczenie przez organ odwoławczy o istocie sprawy po uchyleniu zaskarżonego postanowienia powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy zachodzi taka konieczność. Odnosi się to również do orzeczenia o umorzeniu przez organ odwoławczy postępowania pierwszej instancji, po uprzednim uchyleniu postanowienia. W ocenie Sądu, taka sytuacja, uzasadniająca orzekanie przez organ odwoławczy o istocie sprawy bądź umorzenie postępowania nie zachodziła w niniejszej sprawie, a zatem prawidłowo organ ten ograniczył się wyłącznie do orzeczenia kasatoryjnego. Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi. Wskazać trzeba, iż Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych postępowania wymienionych w art. 6 (zasada legalności), art. 7 (zasada prawdy materialnej), art. 8 (zasada zaufania i zasada trwałości praktyki rozstrzygania spraw) oraz art. 15 (zasada dwuinstancyjności) k.p.a., które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba przy tym zauważyć, że na wynik sprawy nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu podnoszone w toku postępowania administracyjnego zarzuty uczestnika postępowania dotyczące prawnej wadliwości robót budowlanych wykonanych przez skarżącego. Ponownie należy bowiem podkreślić, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku, o ile okazałoby się, iż skarżący dopuścił się istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę w toku realizacji inwestycji, to kwestia ta winna być rozstrzygnięta przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów Prawa budowlanego. Podobnie rzecz się ma z kwestią naruszenia stosunków wodnych na nieruchomości skarżącego, która jest rozpoznawana w odrębnym postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne. Niezależnie od tego wskazać trzeba, że brak jest obecnie podstaw do podważenia domniemania zgodności z prawem kwestionowanej przez uczestnika decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy WSA w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 842/19, oddalił jego skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 lutego 2019 r., znak: DOA.7110.7.2019.MMS, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z [...] listopada 2018 r., znak: [...], którą organ ten umorzył postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej pozwolenia na budowę, uznając, że uczestnikowi nie przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonym tą decyzją. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.