II SA/Lu 467/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2010 r. sprawy ze skargi N.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz N. P. kwotę 757 /siedemset pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia ... nakazującej N. i M. P. rozbiórkę bramy wjazdowej od strony ulicy B. w Lublinie w ciągu pieszym publicznym, stanowiącym działkę gruntu oznaczoną nr ..., będącą własnością Gminy Lublin. W uzasadnieniu decyzji podano, że powyższa brama o konstrukcji stalowej i szerokości 2,8m zamyka dostęp do działki nr ... , która służy w chwili obecnie jako ciąg komunikacyjny pomiędzy działką nr ... należącą do N. i M. P., a ulicą B. Działka nr ... graniczy od strony północnej z działką ... będącą własnością E. W. , a od strony południowej z działką nr ..., należąca do M. i I. S. Brama znajduje się w jednej linii z bramą wjazdową na działkę nr ... i na szerokości 0.8 m narusza granicę działki .... Opierając się na wyjaśnieniach inwestorów N. i M. P. organ przyjął, że brama została wybudowana w 1984r. bez stosownego pozwolenia na budowę. Wniosek taki organ oparł na treści § 44 ust.1 pkt. 3 lit.c) obowiązującego w dacie budowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego ( Dz. U Nr 8, poz. 48 ze zmianami ), według którego pozwolenia na budowę wymagała budowa stałych ogrodzeń od strony dróg ( ulic) i placów publicznych oraz innych miejsc publicznych oraz wybudowanych z cementu jako pełne z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależne od położenia ogrodzeń. Zdaniem organu nie ma wątpliwości, że budowa bramy nastąpiła w drodze publicznej, zamykając jej część, co potwierdza opinia biegłego sądowego. Wynika z niej bowiem, że działka nr ...pierwotnie była włączona w obszar działki oznaczonej nr .., która w protokole stanu posiadania po uwłaszczeniu wsi S. zapisana została jako droga gruntowa w zarządzie Urzędu Gminy K. Stan ten potwierdza wypis z rejestru gruntów wsi Sławin z 1967r., z którego wynika, że działka ... znajduje się we władaniu Zarządu Dróg Lokalnych przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie. W związku z zaliczeniem jej do kategorii dróg lokalnych nie dokonano jej uwłaszczenia. Z kolei zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych ( Dz. U Nr 2, poz. 90 ze zmianami ) drogi lokalne zaliczane są do kategorii dróg publicznych. Oznacza to, zdaniem organu, że już w 1967 roku działka ... była zaliczona do kategorii drogi publicznej, gdyż w dacie budowy bramy Powiatowa Rada Narodowa podejmowała uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii drogi publicznej, natomiast prezydia rad odpowiedzialne były między innymi za utrzymanie dróg. Organ wyjaśnił także, że po włączeniu gruntów wsi S. w granice administracyjne Miasta Lublin dokonano odnowienia ewidencji gruntów i dotychczasowa działka nr ... została oznaczona nr .... Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 6 kwietnia 1989r. działka ta otrzymała nazwę "ulica B.’’, a następnie uchwałą Rady Miasta Lublin z dnia 6 lipca 1995r. droga ta zastała zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Decyzją komunalizacyjną z dnia 20 czerwca 1998r. działkę powyższą nabyła Gmina Lublin. Potem działka ... została podzielona na działkę nr ..., stanowiącą odcinek położony pomiędzy działkami nr ... oraz działkę nr ..., stanowiącą pozostałą część ulicy B. do ulicy N. Wychodząc z powyższych ustaleń organ stwierdził, że brama została wykonana bez pozwolenia na budowę, wobec czego na podstawie art.103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ) zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. prawo budowlane (Dz. U Nr 38, poz. 229 ze zmianami). Zgodnie z art.37 ust.1 pkt.1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Według natomiast art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane, które powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy przyjmując za orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że ustalenie przeznaczenie terenu na jakim została zlokalizowana inwestycja powinno nastąpić zgodnie ze stanem obowiązującym na dzień orzekania w sprawie, stwierdził niezgodność budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin część I, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Lublin z dnia 29 sierpnia 2002r. nr 1641/LIII/2002 z późniejszymi zmianami. Zgodnie bowiem z ustaleniami tego planu, teren na którym znajduje się brama znajduje się na obszarze o symbolu I/22, a działka ... oznaczona jako KX, opisana jest jako tereny komunikacji pieszej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny wydzielonych ciągów pieszych. Skoro zatem brama została wzniesiona przed 1 stycznia 1995r. bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod pas drogowy ulicy B. należało nakazać jej rozbiórkę. Organ podkreślił przy tym, że rozbiórka była także uzasadniona z tego powodu, że brama powodowała niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, uniemożliwiając dostęp do publicznego ciągu pieszego, który powinien być ogólnodostępny, a więc została spełniona przesłanka określona w art. 37 ust.1 pkt. 2 wspomnianej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego N. P. zarzucając decyzji Lubelskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie naruszenie przepisów postępowania tj art. 7. 77 § 1, art. 80 i 97 §1 pkt. 4 kpa oraz przepisów art. 37 ust.1 pkt. 1 i 2 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane i § 44 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego wniosła o jej uchylenie, Zdaniem skarżącej organy rozpoznające sprawę zbadały ją w sposób nierzetelny. Przede wszystkim w dacie budowy bramy jej posesja znajdowała się na terenie wsi S. i co do obecnej działki ... brak było jakichkolwiek planów jej zagospodarowania. Jej zdaniem drogi tej nie można kwalifikować jako drogi lokalnej, ponieważ była zbyt wąska. Przypomniała, że sama musiała dokupować pas gruntu od sąsiada, aby można było dojeżdżać z opałem lub karetką do budynku. Według skarżącej organy nie podały żadnego aktu prawnego wskazującego, że działka ta została zakwalifikowana jako droga lokalna jakąkolwiek uchwałą powiatowej rady narodowej. Skarżąca zwróciła także uwagę, że przed Sądem Rejonowym w Lublinie toczy się postępowanie o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, wobec czego organy powinny wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy. Ustalenie własności skarżącej zmieni bowiem charakter prawny działki i doprowadzi do usankcjonowania budowy samej bramy. Skarżąca podniosła ponadto, że organ nie wskazał, w czym upatruje przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, ograniczając się jedynie do wskazania stosownego przepisu ustawy prawo budowlane z 24 października 1974r. Ponadto, jej zdaniem, organy nie zadały sobie trudu, aby rozważyć możliwości jakie daje art. 39 tej ustawy. Skarżąca stwierdziła również, że brama została usytuowana na końcu wąskiego przejścia, które służy jako podjazd do jej zabudowań gospodarczych. Jej rozbiórka i zakwalifikowanie działki nr ... jako ciąg pieszy spowoduje, że nie będzie mogła dojechać do swojej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim za uzasadnione uznać należy przekonanie organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym do obiektu budowlanego wybudowanego przed dniem 1 stycznia 1995r. w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wniosek taki opiera się na treści art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), Według ust. 1 tego artykułu do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiastart.103 ust.2 stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Zasada zatem wynikająca z tego przepisu jest stosowanie nowej ustawy. Obejmuje to nie tylko sprawy, w których postępowanie administracyjne jest wszczynane już po wejściu jej w życie (niezależnie od tego, czy dotyczy zdarzeń faktycznych powstałych jeszcze w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy), ale także sprawy wszczęte a niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, to jest sprawy będące w toku w dniu 1 stycznia 1995 r. Wyjątek od tej zasady został przewidziany w art. 103 ust. 2 omawianej ustawy i dotyczy wyłączenia stosowania Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do przepisu art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r. Inaczej mówiąc, przepis ten ma zastosowanie, jeżeli samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 tej ustawy dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r., a zakończenie budowy obiektu nastąpiło również przed tą datą ( wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008r. II OSK 792/07 LEX nr 486052). Dla zastosowania tego przepisu decydujące znaczenia ma zatem ustalenie daty budowy oraz czy roboty budowlane wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej. Przepis art.103 ust.2 należy bowiem interpretować w sposób ścisły, co oznacza, że wykluczenie okoliczności określonych w art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oznacza konieczność stosowania przepisów tej ustawy. O ile nie budzi kontrowersji przyjęcie przez organy daty zakończenia budowy przed dniem 1 stycznia 1995r. tj. w 1984r., to argumentacji uzasadniającej wersję o jej realizacji w warunkach samowoli budowlanej nie można uznać za przekonującej. Zastosowanie prawa budowlanego z 1974r. organ wywiódł opierając się na § 44 ust.1 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U Nr 8, poz. 48 ze zmianami) według którego pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ogrodzeń: od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych. Uznał również, że działka nr ... ( numeracja obowiązująca w dacie budowy) , którą przegrodziła brama, była drogą publiczną o kategorii drogi lokalnej. Za taką wersją miałby przemawiać fakt, iż w rejestrze gruntów wsi S. działka ta została oznaczona jako pozostająca we władaniu Zarządu Dróg Lokalnych przy Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie. Istotnie według art.2 ust.1ustawy z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych (Dz. U Nr 20, poz. 90 ze zmianami) obowiązującej w dacie budowy bramy drogi publiczne dzieliły się na następujące kategorie: 1) drogi o ogólnopaństwowym lub regionalnym znaczeniu ekonomiczno-komunikacyjnym - zwane drogami państwowymi; 2) drogi o miejscowym znaczeniu ekonomiczno-komunikacyjnym - zwane drogami lokalnymi; 3) drogi stanowiące dojazdy od dróg państwowych lub lokalnych do określonych przedsiębiorstw, zakładów, instytucji, uspołecznionych gospodarstw, zespołu lub zespołów gospodarstw uspołecznionych (nazywanych dalej w skróceniu zakładami), a służące przede wszystkim do użytku tych zakładów - zwane drogami zakładowymi. Zauważyć jednak należy, że stosownie do art. 7 tej ustawy zaliczenie drogi do kategorii dróg lokalnych, poza przypadkiem określonym w art. 6 ust. 2, który w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, oraz pozbawienia jej tego charakteru następowało w drodze uchwały: 1) powiatowej rady narodowej, podjętej we własnym zakresie lub na wniosek gromadzkiej rady narodowej, rady narodowej osiedla lub rady narodowej miasta nie stanowiącego powiatu miejskiego albo 2) rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski lub rady narodowej miasta wyłączonego z województwa. Organy rozpatrujące sprawę nie przedstawiły jakiejkolwiek uchwały pozwalającej na wniosek, że działka ... stanowiła w 1984r. drogę lokalną. Nie wiadomo także na czym opierał się biegły, którego opinię powołano w sprawie, uznający wspomnianą działkę za drogę lokalną. Zaznaczyć przy tym trzeba, że brak kategorii drogi nie był żadną przeszkodą dla przyjęcia, że wspomniana działka stanowiła dojazd do nieruchomości nr ... ( wówczas nr ... ). Po włączeniu gruntów wsi S. w granice Miasta Lublin uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 7 grudnia 1988r. Nr IV/22/88 w sprawie zmiany granic Miasta Lublina działka ... otrzymała numer ..., przy czym zauważyć należy, że dopiero uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 6 kwietnia 1989r. nr VII/35/89 w sprawie nadania nazw ulicom położonym w granicach administracyjnych Miasta Lublin ulicy obejmującej działkę ... nadano nazwę "B.’’, co wynika także z opinii technicznej biegłego ( k.44 akt I instancji ). Nadanie nazwy ulicy na terenie osiedla S. pozostawało jednak bez znaczenia. Nie oznaczało to równocześnie stwierdzenia, iż jest to ulica w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a tym bardziej nie przesądza o zaliczeniu jej do jednej z kategorii dróg publicznych. Do dróg lokalnych miejskich ulica ta została zaliczona dopiero Rozporządzeniem Wojewody Lubelskiego z dnia 29 sierpnia 1995r. Organ do tej okoliczności jednak się nie odniósł, bezkrytycznie przyjmując, że działka nr ... została zaliczona do kategorii drogi lokalnej już w 1984r. Tymczasem jedynie rzetelne ustalenie czy realizacja budowy miała miejsce w warunkach samowoli budowlanej pozwoli na zastosowanie właściwego trybu postępowania. Bezpodstawny jest natomiast zarzut skargi dotyczący konieczności zawieszenia postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Lublinie o nabycie przez skarżących własności działki nr ... w drodze zasiedzenia. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie jest kwestionowany pogląd, że w powołanym przepisie chodzi o zależność bezpośrednią, gdyż za takim jego rozumieniem przemawia instytucja zawieszenia postępowania, która stanowi przeszkodę do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia sprawy (patrz wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje jednoznacznie podstaw takiej zależności, tym niemniej w judykaturze wskazuje się, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną aktu administracyjnego. Zagadnienie wstępne dotyczy zatem sytuacji, w której rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego w ogóle nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu głównym. Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet – ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. W powyższym kontekście za zagadnienie wstępne nie można uznać rozstrzygnięcia dotyczącego nabycia przez inwestorów własności nieruchomości, skoro przepisy prawa budowlanego zarówno z 1974r. jaki i z 1994r. samowole budowlana wiążą nie z własnością nieruchomości, ale z brakiem stosownego pozwolenia na budowę. Poza tym zauważyć należy, że postanowieniem z dnia 4 marca 2009r. Sąd Rejonowy w Lublinie ( sygn. akt II Ns 1121/01) umorzył postępowanie w sprawie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie w części dotyczącej działki nr ... Z tych względów na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit. c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżona decyzje jak i poprzedzająca ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Lublin. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy i § 18 ust.1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zmianami ).