II SA/Lu 467/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] 2015 r. znak [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] marca 2016r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza F. z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy 1,00 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości S., gm. F.. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek G. L.. Powołując się na treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o opracowaną analizę terenu, organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji wskazując, iż zostały spełnione warunki wynikające z art. 61 cyt. ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. B., podnosząc, że jest właścicielem działki sąsiedniej użytkowanej rolniczo oraz, że zanieczyszczenia z paneli z wodami opadowymi będą niszczyć jego działkę i zasiewy. W jego ocenie dość duża ilość wody oraz środki chemiczne po myciu i konserwacji paneli będą niszczyć jego urodzajną glebę. Wyjaśnił, że do planowanej inwestycji prowadzi droga o szerokości 2 m, co będzie powodować szkody w jego gruncie poprzez przejazd sprzętu ciężkiego do oddalonej o 250 m działki. W jego ocenie działki nr [...] i [...] nie nadają się pod taką inwestycję, gdyż są oddalone od drogi głównej. Wnosi o nienaruszanie i ochronę jego własności zgodnie z art. 222 kc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Zdaniem Kolegium, podniesione okoliczności mogą ewentualnie być rozpatrywane na etapie decyzji pozwolenia na budowę, a nie na obecnym etapie. W świetle art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ może odmówić wydania decyzji tylko wówczas, gdy nieruchomość objęta planowaną inwestycją nie ma tzw. dobrego sąsiedztwa, nie ma dostępu do drogi publicznej, nie ma dostępu do sieci uzbrojenia, nie jest wyłączona z produkcji rolnej albo gdy jest objęta zakazem zabudowy (przez służby konserwacji zabytków lub ochrony środowiska), a takie okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodzą. Ustalenia planowanej inwestycji zostały oparte o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstową i część graficzną) wykonaną przez uprawnionego architekta B. K. – [...] i wynika z niej – zdaniem organu – że wydanie decyzji pozytywnej dla takiej inwestycji jest możliwe i zgodne z art. 61 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do badania szerokości drogi dojazdowej, a jedynie ustalenie czy planowana inwestycja ma zabezpieczony dojazd do drogi publicznej, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Ustalone przez organ I instancji warunki zabudowy nie naruszają prawa w świetle cyt. art. 61 ustawy, w tym praw osób trzecich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. B. domagał się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Zarzucił, że wadliwie określono rodzaj dopuszczalnej zabudowy jako "zagrodowa przemysłowa", gdyż planowana inwestycja ma charakter wyłącznie przemysłowy – "wytwarzanie energii elektrycznej". Organ wadliwie stwierdził w wydanej przez siebie na potrzeby niniejszego postępowania decyzji z dnia 14 kwietnia 2015r. o środowiskowych uwarunkowaniach – brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, pomimo że inwestycja ta jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., nr 213, poz. 1397 ze zm.). Zarzucił również, że Kolegium bardzo ogólnie odniosło się do art. 61 ustawy, nie dokonując właściwej analizy warunków wymienionych w tym przepisie, m.in. nie wyjaśnił dlaczego inwestycja nie wymagała odrolnienia, pomimo iż obejmuje grunt orny IV i V klasy ziemi. Kolegium nie oceniło przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem skarżącego wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej stanowi funkcję przemysłową, co wynika z § 3 pkt 52 cyt. rozporządzenia, który systemy fotowoltaiczne wprost zalicza do zabudowy przemysłowej, a taka nie występuje na działkach sąsiednich względem działki objętej inwestycją. Działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem i dostępne z tej samej drogi publicznej nie są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w granicach obszaru analizowanego występują tereny upraw polowych, użytki zielone, tereny zabudowy przemysłowej, produkcyjnej (zakład piekarniczy), tereny komunikacji, tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jendorodzinnej. W analizie nie wskazano natomiast czy i w jakiej odległości od nieruchomości objętej inwestycją znajdują się jakieś tereny zabudowy typowo przemysłowej, nie określono w ogóle zasięgu obszaru analizowanego. Faktycznie żadna z działek, z których jest dostęp z tej samej drogi publicznej nie ma funkcji przemysłowej. Funkcje jedynie podobne mają działki odległe o 1-2 km od terenu inwestycji – jest to mała stacja paliw (zabudowa usługowa) oraz młyn, a jeszcze dalej, w innej miejscowości mała piekarnia. Brak jest zatem podstaw do ustalenia warunków zabudowy, gdyż funkcja terenów znajdujących się w tym obszarze nie pozwala na ustalenie dla niej dobrego sąsiedztwa. Tereny sąsiadujące to wyłącznie działki uprawne, ewentualnie zabudowa siedliskowa. Skarżący podniósł, że decyzja w zakresie analizy terenu otaczającego działki jest powierzchowna, ogólnikowa, nie zawiera w istocie uzasadnienia. Ponadto brak jest zaznaczonego na mapie zasadniczej analizowanego obszaru, co uniemożliwia odniesienie się do tej analizy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania i ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) zwanej dalej "u.p.z.p." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy 1,00 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działek nr [...] i [...], położonych w miejscowości S., gm. F.. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w przepisach wskazanego na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("rozporządzenia"). W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować szczegółowy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący – zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia – w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w graniach "obszaru analizowanego". Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest zatem wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. Analiza składa się z części tekstowej i graficznej, które powinny być ze sobą spójne, i stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Jak wyżej wskazano - obszar analizowany, w którym ma zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia - wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Są to minimalne granice obszaru, granice maksymalne organ wyznacza zaś według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 ustawy aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Organ zatem w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07). Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę wadliwą (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 601/12). Podkreślić przy tym należy, że wprawdzie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jest podstawowym dokumentem, to jednak nie zastępuje ona ustaleń organu w zakresie wynikającym z art. 61 u.p.z.p., które powinny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Organ powinien odnieść się zatem do tej analizy, w szczególności w przypadku, gdy analiza obejmuje obszar większy niż przewidziany w przepisach, powinien wskazać jakie okoliczności za tym przemawiały. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji w ogóle takich ustaleń nie zawierają, nie wynika z nich jak zagospodarowany jest obszar analizowany i brak jest ustalenia przez organy, jaki charakter ma istniejąca w nim zabudowa. Już tylko ta wadliwość nie pozwala Sądowi na prawidłową kontrolę tych decyzji w zakresie przepisów prawa materialnego, w szczególności w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak powyższych ustaleń organu jest tym bardziej istotny w niniejszej sprawie, że sporządzona analiza, stanowiąca – jak wynika z decyzji - załącznik nr [...] (obejmujący część tekstową i "załącznik" graficzny), obejmuje bardzo duży obszar, znacznie większy, niż minimalne wielkości, wskazane w powołanych wyżej przepisach. Analiza ta jest poza tym lakoniczna i ze sobą sprzeczna. W części tekstowej stwierdzono bowiem w pkt [...], że "w analizowanym terenie znajdują się tereny upraw polowych, użytki zielone, tereny zabudowy przemysłowej, produkcyjnej (zakład piekarniczy), tereny komunikacji (droga gminna nr eiwd. 86 i droga krajowa nr [...]), tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej", a więc tereny o zróżnicowanej zabudowie, mimo to na ostatniej stronie (pkt 3) tej analizy uznano, że "1) w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa przemysłowa i usługowa". Sprzeczności tej nie usuwa przy tym część graficzna analizy ("załącznik"), w której brak szczegółowej legendy, a oznaczono na niej wyraźnie wyłącznie jeden zakład produkcyjny – piekarnię. W tej sytuacji konkluzja zawarta na ostatniej stronie części tekstowej analizy, że "3. 2) wnioskowana inwestycja (a więc inwestycja przemysłowa, jak określił organ w decyzji) zarówno pod względem funkcji, usytuowania wpisuje się w istniejącą zabudowę i jest zgodna z funkcją obszaru analizowanego" nie mogła stanowić dostatecznego usprawiedliwienia do wydania zaskarżonej decyzji. Konkluzja ta jest tym bardziej nieuzasadniona, że w obszarze analizowanym, znacznie bliżej terenu planowanej inwestycji, niż piekarnia, znajduje się intensywna zabudowa, prawdopodobnie zagrodowa i mieszkaniowa, poza tym okolice tego terenu są niezabudowane. Organ powinien zwrócić się więc o uzupełnienie analizy i usunięcie występujących w niej sprzeczności, a następnie ocenić czy okoliczności niniejszej sprawy pozwalały na szerokie określenie obszaru analizowanego. Dopiero wówczas będzie możliwa prawidłowa ocena czy ze względu na charakter zabudowy w tym obszarze, planowana inwestycja jest dopuszczalna. W świetle bowiem istniejących sprzeczności w sporządzonej analizie nieuzasadnione jest ustalenie przez organ rodzaju zabudowy jako "zagrodowa przemysłowa". Podkreślić przy tym należy, że organ nie może pominąć istniejących przyległych terenów rolniczych czy terenów zabudowanych w inny sposób, niż planowana inwestycja. Obszar analizowany nie może być ustalony wybiórczo, z pominięciem zabudowy "niewygodnej" z punktu widzenia inwestora. Jeżeli natomiast inwestycja przewidywana jest w terenie niezabudowanym i konieczne jest uwzględnienie nieruchomości zabudowanych dalej położonych, organ powinien uzasadnić, dlaczego akurat te, a nie inne zabudowania obejmuje obszarem analizowanym. Ponadto stwierdzić należy, że treść decyzji sprzeczna jest z załącznikiem nr [...], stanowiącym "rysunek przedstawiający linie rozgraniczające teren inwestycji w konturze ABCD-A na mapie w skali 1:1000". Z załącznika tego wynika, że teren inwestycji obejmuje nie tylko wskazane we wniosku o wydanie decyzji i w sentencji decyzji działki nr [...] i nr [...], ale również inne działki, dalej położone. Sprzeczność ta powinna być usunięta, gdyż budzi wątpliwości co do granic rozstrzygnięcia, które w tym postępowaniu zakreśla wniosek inwestora. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy w sposób istotny naruszyły zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 3 ust. 2 rozporządzenia, a także przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a w przypadku organu odwoławczego – również art. 136 k.p.a., zobowiązujące organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia oraz oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji. Mając na uwadze powyższe uchybienia, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności wyznaczy obszar analizowany, stosownie do treści § 3 ust. 2 rozporządzenia, a następnie dokona szczegółowej analizy zagospodarowania, w tym zabudowy, objętych nim działek, co znajdzie odzwierciedlenie w części tekstowej analizy. Pozwoli to na rzetelną ocenę, czy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.