II SA/Lu 469/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Wiesława Achrymowicz (spr.) asesor WSA, BogusławWiśniewski asesor WSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Po rozpoznaniu wniosku R.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]grudnia 2002 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego z przyłączami na działkach nr [...], [...], położonych w N. W uzasadnieniu organ rozstrzygający stwierdził, że w sprawie objętej wnioskiem nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla działek objętych jej osnową, w części oznaczonej symbolem MR, dopuszcza realizację budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z przyłączami, jako przeznaczonej pod mieszkalnictwo rolnicze. W pozostałej części omówione nieruchomości objęte są przeznaczeniem pod planowany odcinek drogi wojewódzkiej Nr [...], a oznaczonej symbolem KDW. Badana decyzja jedynie stwierdza zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z jednoczesnym uwzględnieniem ograniczeń, zakazów wynikających z ustaleń planu, dotyczących obszaru planowanego pod odcinek drogi wojewódzkiej o symbolu KDW, odnoszących się do nieprzekraczalnej linii zabudowy, odległości od krawędzi jezdni tej istniejącej oraz planowanej, gdy decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi pierwszy etap procesu inwestycyjnego w budownictwie, o charakterze promesy uprawniającej do ubiegania się w przyszłości o uzyskanie pozwolenia na budowę. Okoliczność czy adresat decyzji dysponuje odpowiednią powierzchnią pod zabudowę, jak też inne kwestie techniczne, stanowiące o faktycznej dopuszczalności realizacji inwestycji, wynikające z przepisów już prawa budowlanego, podlegają badaniu w trakcie następnego postępowania, o pozwolenie na budowę, kiedy to dopiero zostanie przesądzona możliwość faktycznej realizacji budynku mieszkalnego. W wyniku wniosku R.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w nowym składzie, decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2002 r., podzielając stanowisko wyrażone w niej o braku podstaw uzasadniających żądanie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w świetle przesłanek z art. 156 § 1 kpa, a która została wydana z uwzględnieniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co rozstrzygające. Na powyższe skargę złożył R.K., wnosząc o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o numerach [...] i [...] w N z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu odwołał się do argumentacji zawartej we wniosku wszczynającym postępowanie o stwierdzenie nieważności oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy, a którą opierał na stanowisku, że ostateczna decyzja Wójta Gminy jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i rażąco narusza prawo, skoro dopuszcza zabudowę działki budynkiem na pobyt ludzi wbrew minimalnym odległościom od krawędzi istniejących oraz planowanych dróg, a także minimalnej powierzchni wymaganej pod zabudowę, z pominięciem okoliczności istnienia wewnętrznej drogi dojazdowej oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...]grudnia 1999 r. o zatwierdzeniu podziału geodezyjnego działek Nr [...] i [...], sieci istniejącej i planowanej infrastruktury. W konsekwencji wskazywał na naruszenie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartych w § 3 pkt 5.1 ppkt 8 oraz pkt 5.5. W dalszej kolejności podnosił niewykonalność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa, skoro w istniejącym stanie faktycznym nie zostały spełnione wymagania niezbędne dla uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 5, art. 7 i art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co w konsekwencji czyni postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę bezprzedmiotowym w świetle zasad doświadczenia życiowego i w oparciu wprost o graficzny plan działki, obrazujący część pozostałą do zabudowy. Odwoływał się do naruszenia słusznego interesu. Zarzucał niezgromadzenie wskazywanych przez niego dokumentów, które dopiero pozwoliłyby wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, wymienionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Konsekwentnie popierało ocenę prawną o braku naruszenia badaną decyzją Wójta Gminy ustaleń, norm stanowionych zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy rozważać te dotyczące obszarów oznaczonych symbolami MR oraz KDW, a także o braku podstaw do stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa, w szczególności bądź innej wady skutkującej nieważnością decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wywodzonej przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzić należy na wstępie, iż w pełni zasadnie stanowi organ, rozstrzygający w postępowaniu administracyjnym, o braku przesłanek uzasadniających podzielenie oceny prawnej przedstawionej przez skarżącego, a zmierzającej do wywiedzenia takiej wadliwości ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek oznaczonych numerami [...] i [...] w N., która czyniłaby tę decyzję nieważną. Wbrew stanowisku skarżącego, decyzja Wójta Gminy, o której wyżej, nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdy uznaje za zgodne z jego zapisami planowane zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy jednorodzinnego, wolnostojącego budynku mieszkalnego w obszarze objętym oznaczeniem symbolem MR, zważywszy treść § 3 pkt 1.5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczającego zabudowę mieszkalną rolniczą przy zachowaniu dodatkowych wymogów określonych wskazaną normą prawa miejscowego, do których odwołuje się decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla prawidłowej oceny prawnej ostatecznej decyzji Wójta Gminy, w aspekcie przesłanek stwierdzenia nieważności, bez rozstrzygającego znaczenia pozostaje, przywoływana przez skarżącego, decyzja tegoż organu z dnia [...]grudnia 1999 r., zatwierdzająca geodezyjny projekt podziału działek [...] i [...]. Z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności, stała się funkcjonującą w obrocie prawnym, a w konsekwencji stosowne zmiany podlegały naniesieniu na mapie oraz w treści zapisów ewidencji gruntów. Zatem decyzja ta, jej prawne skutki nie zostały pominięte przy rozstrzyganiu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, opartego na stanie ewidencyjnym obowiązującym w dacie jej wydania już po 14 grudnia 1999 r. W konsekwencji zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego statuujące wymogi dla powierzchni czy szerokości nowowydzielonych działek na terenach mieszkalnictwa rolniczego – MR, jako dotyczące w istocie innego przedmiotu rozstrzygnięcia, podlegały badaniu w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...]grudnia 1999r. Zważywszy przymiot trwałości ostatnio wskazanej decyzji, stworzyła ona nowy stan prawny w zakresie ewidencji już uwzględniony przez organ przy wydawaniu decyzji z dnia [...]maja 2002 r. W dalszej kolejności, badana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględnia ograniczenia dla sytuowania zabudowy mieszkalnej, dyktowane przebiegiem aktualnej i planowanej drogi wojewódzkiej o oznaczeniu obszaru nią objętego symbolem KDW, polegające na konieczności zachowania wskazanej w nim odległości od krawędzi jezdni, stanowionych w § 3 pkt 5.2 w związku z pkt 5.4. 4-6. Odmienna interpretacja wskazanych norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podlega ocenie jako sprzeczna wprost z jego zapisami, literalnym brzmieniem. Nie znajduje prawnego uzasadnienia odwołanie się przez skarżącego do § 3 pkt 5.1.8. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wprost, zgodnie z jego treścią należy odnosić do terenów czy to sąsiadujących, czy to o zagospodarowaniu związanym bądź wpływającym na wymienione w nim drogi krajowe, gdy w sprawie niniejszej ograniczenia wynikają z racji istniejącego oraz planowanego przebiegu drogi wojewódzkiej, a zatem o innej kategorii. W dalszej kolejności należy odmówić racji skarżącemu, gdy zmierza do podważenia ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z odwołaniem do brzmienia § 3 pkt 5.5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konstytuującego wymogi dla dróg lokalnych utwardzonych o przypisanym symbolu KDL, gdy działkom o numerze [...], [...] brak podstaw by przypisać status co do zasady dróg publicznych, w świetle stanu ewidencyjnego wykazanego na mapie, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Sam status tych nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności Gminy, jak to wywodzi skarżący, nie stanowi jednocześnie, w sposób równoznaczny, podstawy do przyznania im przymiotu drogi publicznej, bez uprzedniego wyczerpania trybu przewidzianego ostatnio wskazaną ustawą dla zakwalifikowania określonej działki do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych. Z tej racji do wskazanych wyżej dwóch działek nie ma prawnego uzasadnienia, by odnosić wymogi przewidziane miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dróg czy to gminnych, czy lokalnych. W tym stanie prawnym nie zachodzą sprzeczności treści badanej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] maja 2002 r. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wobec tego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji z powołaniem na art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o której wyżej, w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, co prawidłowo przesądził organ administracyjny właściwy do rozstrzygnięcia zasadności żądania w omawianym przedmiocie. Nie jest też zasadnym twierdzenie skarżącego o niewykonalności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy rozważać obszar pozostały do zabudowy, sieć infrastruktury. Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem w literaturze przedmiotu, co do zasady decyzja taka nie podlega wykonaniu w rozumieniu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, właśnie zważywszy na przedmiot rozstrzygnięcia, skoro jej istota polega na stwierdzeniu zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc promesę dla przyszłej możliwości ubiegania się przez jej adresata o pozwolenie na budowę, nie przesądzając w żadnym razie przyszłego rezultatu postępowania w ostatnio wskazanym przedmiocie, które ustawodawca zastrzegł dla innego organu , badającego inne przesłanki. Powyższe stanowi, iż swym charakterem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zbliżona jest do zaświadczenia. Stąd błędnie skarżący opiera żądanie stwierdzenia nieważności na braku cechy wykonalności objętej nim decyzji, skoro z racji jej istoty, w aspekcie przedmiotu rozstrzygnięcia, nie może znaleźć zastosowania unormowanie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Nie zachodzą także inne wadliwości przewidziane hipotezą art. 156 § 1 kpa, jako podstawy stwierdzenia nieważności badanej decyzji administracyjnej, a które w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlegały rozważeniu ponad granice zarzutów skargi wobec unormowania art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa czy to bez podstawy prawnej, jak to stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a na co także powołuje się w swej argumentacji skarżący. W tym miejscu, dla pełnego odniesienia się do zarzutów skarżącego, należy jednoznacznie stwierdzić, że okoliczność na ile powierzchnia pozostała do zabudowy, zważywszy wymogi planu, stworzy techniczne możliwości dla przyszłej realizacji zamierzenia inwestycyjnego, gdy nadto brać pod uwagę warunki dyktowane siecią infrastruktury, co szczególnie mocno akcentuje skarżący, nie podlega przesłankowo badaniu na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tu rozstrzygające znaczenie ma unormowanie art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazane, akcentowane przez skarżącego okoliczności będą mogły stanowić przedmiot rozpatrzenia, ale na etapie ubiegania się przez adresata decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w okresie w niej zakreślonym, w świetle wymogów dyktowanych prawem budowlanym, warunków przewidzianych aktami do niego wykonawczymi. Organ właściwy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest właściwym do czynienia ustaleń zastrzeżonych już dla odrębnego postępowania administracyjnego, zastrzeżonego dla kognicji innego organu. Odmienne stanowiłoby naruszenie prawa. W świetle przedstawionej regulacji prawnej, stanowisko skarżącego pozbawione jest uzasadnionych podstaw prawnych, w tym także w zakresie prezentowanych twierdzeń o bezprzedmiotowości postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę z racji wywodzonej faktycznej niemożności realizacji inwestycji, jako przesłanki nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu . Są one przedwczesne na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego normują sposób przeznaczenia terenu, a decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu może znajdować oparcie jedynie w tych właśnie uregulowaniach prawa miejscowego. Natomiast rozstrzygnięcie tego przedmiotu nie podlega z mocy prawa rygorom przewidzianym już dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego, a odnoszącym się czy to do rozmiaru powierzchni wymaganej dla zabudowy, jej konfiguracji, czy to do konkretnych rozwiązań projektowych, które wszystkie będą istotne dla przesądzenia możliwości uzyskania pozwolenia na budowę, wbrew zajętemu w tym zakresie stanowisku przez skarżącego. Wobec powyższego zaskarżona decyzja spełnia wymóg legalności. Skarga, jako pozbawiona podstaw prawnych, podlegała oddaleniu, o czym, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.