II SA/Lu 469/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] Pismem z dnia 22 stycznia 2010 r. J. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zbadanie zgodności z prawem wykonania budynku gospodarczego wzniesionego na działce nr 493 położonej w miejscowości Ł. I, gm. Ł., należącej do sąsiada M. M. W dniu 15 marca, 13 kwietnia oraz 17 sierpnia 2010 r. w obecności stron zostały dokonane oględziny ww. posesji, w wyniku których ustalono, że na działce tej będącej współwłasnością J. i M. małż. M., posadowiony jest budynek gospodarczy o konstrukcji metalowej z profili zamkniętych obity blachą trapezową o wymiarach 6,00x5,40 m, oddalony od granicy z działką sąsiednią o 1,43 m. Pomiędzy budynkiem tym, a innym budynkiem gospodarczym inwestora usytuowany jest słup energetyczny NN, który został obudowany zadaszeniem. Nadto pod budynkiem tym przebiega sieć wodociągowa. Organ ustalił, że M. M. budynek ten wybudował na przełomie 2009 i 2010 r. w oparciu o dokonane zgłoszenie. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał M. M. rozbiórkę opisanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 493 położonej w miejscowości Ł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na dokonane ustalenia wyjaśnił, że wybudowany budynek nie odpowiada dokonanemu zgłoszeniu. W zgłoszeniu inwestor wskazał, iż zamierza wybudować budynek gospodarczy o wym. 6,00 m x 5,00 m na działce nr 549/5 oddalony od granicy z działką sąsiednią o 1,50 m i bezpośrednio przy istniejącym budynku mieszkalnym. Tymczasem zrealizowany budynek nie odpowiada tym warunkom, ani długością ściany, ani jego posadowieniem. Niezgodna ze zgłoszeniem jest również odległość od granicy z działką sąsiednią. W związku z powyższym organ stwierdził, iż brak jest podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej obiektu, ponieważ jego posadowienie na sieci wodociągowej i tuż przy słupie energetycznym niskiego napięcia wraz z obudową tego słupa dachem budynku uniemożliwia prawidłową eksploatację sieci energetycznej, narusza obowiązujące przepisy prawa i normy. Mianowicie - jak wskazał organ - z postanowień Polskiej Normy Energetycznej PN-E-05100-1:1998 rozdział 16 wynika, że istnienie linii elektroenergetycznych nie może powodować przeszkód ani trudności w użytkowaniu ani w należytym utrzymaniu budynków, co oznacza, że jeżeli budynek realizowany jest przy istniejącej sieci to winien on być tak zlokalizowany i wykonany, aby nie sprawiało to trudności w użytkowaniu i należytym utrzymaniu sieci. Posadowienie budynku tuż przy słupie i jego obudowanie zadaszeniem z blachy uniemożliwia do niego dostęp, a tym samym wykonanie przeglądów, remontów i usunięcie awarii. Obowiązek utrzymania zdolności przesyłowej urządzeń sieci energetycznej zawiera również art. 4 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Odnośnie zaś lokalizacji budynku na sieci wodociągowej organ wskazał, iż jego usytuowanie sprzeczne jest z Polską Normą PN-EN 805, zgodnie z którą, zaleca się aby wszędzie tam gdzie jest możliwe, w ustalonej odległości od magistrali sieci wodociągowej nie wznoszono budynków i innych obiektów budowlanych. Nawiązując natomiast do kwestii przebiegu granicy organ podniósł, że operat wznowienia granic nie mieści się w katalogu dokumentów geodezyjnych, będących podstawą do wykazania przebiegu granic działek w ewidencji, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oznacza to, że dane z operatu wznowienia znaków granicznych nie mogą przesądzać o prawnych granicach działek. W odwołaniu od powyższej decyzji J. i M. małż. M. wskazali, iż nieprawdą jest, że budynek ten został zrealizowany w innym miejscu niż wskazane w zgłoszeniu. Lokalizacja budynku przyjęta przez organ doprowadziłaby do zastawienia głównego wejścia do budynku mieszkalnego. Nadto wskazali, iż słup energetyczny NN biegnie niezgodnie z dokumentacją Zakładu Energetycznego. W kwestii zaś sieci wodociągowej podnieśli, iż zarządca sieci nie zgłosił zastrzeżeń co do lokalizacji spornego budynku. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podtrzymał dokonane w sprawie ustalenia, że budynek został usytuowany niezgodnie z dokonanym i przyjętym przez Starostę B. zgłoszeniem, co spowodowało kolizję zarówno z przebiegającą przez działkę siecią wodociągową, jak również z linią energetyczną. Takie usytuowanie budynku sprzeczne jest z art. 4 ustawy Prawo energetyczne oraz treścią rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i Polskiej Normy nr PN-75/E-05100 i nr PN-EN 805, co uniemożliwia zalegalizowanie budynku poprzez doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W sprawie zachodziła zatem podstawa do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. i M. małż. Ma. powtórzyli zarzuty odwołania odnoszące się do legalności budynku wynikającej z faktu dokonania należytego zgłoszenia zamiaru budowy. Podnieśli, iż posadowienie garażu pomiędzy budynkiem mieszkalnym a gospodarczym uwidocznione na mapie dołączonej do zgłoszenia wskazuje, że pod budynkiem tym nie biegną żądne sieci uzbrojenia. Również na mapach linia energetyczna NN przebiega na wysokości budynku gospodarczego posadowionego za przedmiotowym garażem. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuję: Wniesiona skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane przez stronę skarżącą. W niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji wydane bowiem zostały zarówno z naruszeniem przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sprawy jest nałożony na skarżącego przez organ nadzoru budowlanego obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego wykonanego - w ocenie organów - z przekroczeniem dokonanego zgłoszenia, którego charakter nie pozwala na zalegalizowanie obiektu, lecz uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki. Rozważania dotyczące przedmiotowej sprawy należy jednak rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem wszakże art. 29 i art. 30 ww. ustawy. Z regulacji tej płynie wniosek, że nie wszystkie roboty objęte są obowiązkiem uzyskania pozwolenia, część wymaga bowiem zgłoszenia, zaś niewielki zakres robót zwolniony jest od obowiązku uzyskania pozwolenia lub dokonania zgłoszenia. W razie wykonania robót z naruszeniem wskazanych przepisów inwestor dopuszcza się samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne podlega likwidacji bądź środkiem, o którym mowa w art. 48 lub 49b, bądź jednym ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozstrzygające znaczenie, jeśli chodzi o tryb postępowania, ma ustalenie charakteru oraz okoliczności wykonywanych robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżący M. M. dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do realizacji budynku. Z przywołanego zgłoszenia wynika, że dotyczyło ono budynku gospodarczego typu "blaszak" o wymiarach 6,00x5,00 m oddalonego od granicy z działką sąsiednią o 1,50 m. Sporna natomiast jest lokalizacja przedmiotowego obiektu. Zdaniem organów obiekt ten miał przylegać bezpośrednio do budynku mieszkalnego skarżących. Natomiast zdaniem skarżącego nie było nigdy jego zamiarem takie ulokowanie budynku, które jak wskazał skutkowałoby zastawieniem głównego wejścia do budynku mieszkalnego. Pomijając jednak tę sporną kwestię wskazać należy, że inwestor uprawniony był do wykonania takiego budynku w oparciu o dokonanie zgłoszenia bez obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę o czym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, iż skarżący uprawniony był do wykonania budynku gospodarczego. Jednakże, co należy podkreślić mógł zrealizować go wyłącznie w takim kształcie i w takiej odległości od granicy z działką sąsiednią jak sam to określił w zgłoszeniu. Tymczasem - jak wynika z ustaleń organów zrealizowany budynek nie odpowiada budynkowi, który miał zostać wykonany w oparciu o dokonane zgłoszenie. Mianowicie inwestor zmienił wymiar długości ściany budynku (5,40 m zamiast 5,0 m) oraz umiejscowił budynek w innym miejscu, naruszając również wskazaną w zgłoszeniu odległość od granicy z działką sąsiednią. W tych okolicznościach (naruszenie warunków zgłoszenia) zasadnie organy wszczęły i prowadziły postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wykonane przez inwestora roboty budowlane nie są samowolą budowlaną, o której stanowi art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonanie tych robót poprzedzone zostało bowiem dokonanym i przyjętym zgłoszeniem. Zrealizowany budynek przekracza jednak warunki zgłoszenia zaakceptowane przez właściwy organ. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego prawidłowo przyjął, że zastosowanie znajdzie art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego Akceptując jednakże tryb prowadzonego postępowania nie można uznać, iż przyjęta w uzasadnieniu argumentacja stanowiąca zarazem podstawę prawną decyzji pozwalała na wydanie rozstrzygnięcia jak w zaskarżonej decyzji. W szczególności rozpocząć należy od wskazania, iż tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rzeczą więc organu prowadzącego postępowanie w tym trybie jest ustalenie jakie przepisy prawa narusza samowolnie wykonany obiekt i w konsekwencji przyjęcie czy w sprawie wystarczająca jest konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy też jedynie dopuszczalnym prawnie rozstrzygnięciem skutkującym osiągnięciem stanu zgodnego z prawem jest nakaz rozbiórki wykonanego obiektu. Innymi słowy skoro postępowanie w tym trybie wszczynane jest w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa, to obowiązkiem organu jest wskazanie konkretnej normy prawnej będącej przepisem prawa, której naruszenie tworzy stan sprzeczności z prawem, przy czym chodzi o wykazanie wszelkich odstępstw od warunków określonych w obowiązujących przepisach prawa. Katalog źródeł prawa jest zawarty w Konstytucji RP, która w art. 87 ust. 1 i 2 zalicza do nich oprócz samej Konstytucji, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przywołany system źródeł prawa ma charakter wyczerpujący i zamknięty. Skoro tak, bezspornym jest, iż w zakres źródeł prawa nie wchodzą dokumenty normalizacyjne w postaci Polskich Norm. Powyższe wskazuje, że Polska Norma - sama w sobie nie może stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie natomiast z przyjętą w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa. Obowiązkiem organu rozstrzygającego daną sprawę jest zatem ustalenie i to w pierwszej kolejności czy określona norma jest przepisem prawa, a tym samym czy można na jej podstawie przyznawać stronie prawa lub nakładać na nią określone obowiązki. Stanowisko, iż Polska Norma nie może być źródłem prawa utwierdza również analiza art. 88 ust. 1 Konstytucji RP wskazując, że warunkiem wejścia w życie wymienionych aktów stanowiących system źródeł prawa jest ich ogłoszenie, którego zasady i tryb określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2010r. nr 17, poz. 95). Przepisy tej ustawy wskazują jakie akty prawne ogłaszane są w poszczególnych dziennikach urzędowych, a ich analiza prowadzi do wniosku, że Polskie Normy nie są publikowane w żadnym z nich. Niezbędnym jest również podkreślenie, iż w obecnym porządku prawnym podstawowe cele i zasady normalizacji określa (obowiązująca od 1 stycznia 2003 r.) ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.). Zgodnie z treścią tej ustawy Polska Norma - jest normą o zasięgu krajowym, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną (Polski Komitet Normalizacyjny), powszechnie dostępną, oznaczoną – na zasadzie wyłączności - symbolem PN (art. 5 ust. 1). Przy czym co najistotniejsze stosowanie Polskich Norm jest obecnie dobrowolne (art. 5 ust. 3). Ustawodawca odstąpił od obowiązującego do 31 grudnia 1993 r. obowiązku stosowania Polskich Norm pełniących wówczas rolę przepisów, których nieprzestrzeganie było naruszeniem prawa. Od 1 stycznia 1994 r. stosowanie Polskich Norm było dobrowolne, do 31 grudnia 2002 r. istniała bowiem możliwość, nakładania obowiązku stosowania Polskich Norm przez właściwych ministrów i w pewnych przypadkach. Natomiast jak wskazano powyżej od 1 stycznia 2003 r. stosowanie Polskich Norm jest już całkowicie dobrowolne. Podsumowując skoro Polska Norma nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, to tym samym jej treść nie może stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podstawę taką mogą stanowić wyłącznie przepisy prawa mieszczące się we wskazanym wyżej katalogu. W konsekwencji należy uznać, iż niezachowanie wymogów zawartych w Polskiej Normie nie tworzy stanu naruszenia prawa, a tym samym organ nie jest uprawniony do nakładania na stronę obowiązków zmierzających do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z Polska Normą. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w żadnym razie nie można także podzielić stanowiska organów, że działanie inwestora narusza również art. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw lub energii, magazynowaniem paliw gazowych, w tym skroplonego gazu ziemnego, skraplaniem gazu ziemnego lub regazyfikacją skroplonego gazu ziemnego jest obowiązane utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w te paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych. Uwzględniając zatem treść tego przepisu podnieść należy, iż uszło uwadze organu, że powyższy przepis zawiera normę prawną indywidualną, co oznacza, że podmiotem tej normy jest wyłącznie podmiot o właściwościach wskazanych w przepisie. W przypadku art. 4 ust. 1 Prawa energetycznego podmiotem tym jest wyłączne przedsiębiorstwo energetyczne, a nie jak błędnie uznały organy podmiot, przez którego nieruchomość przebiega urządzenie, za którego stan techniczny odpowiedzialne jest przecież przedsiębiorstwo energetyczne. Z tożsamych względów nietrafne jest również stwierdzenie organów, że inwestor swym działaniem doprowadził do naruszenia wydanego w drodze delegacji ww. ustawy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623 ze zm.). Akt ten nie odnosi się bowiem do obowiązków inwestora, lecz określa szczegółowe warunki funkcjonowania systemu elektroenergetycznego. Tym samym przywołane akty prawne nie mogły zostać naruszone przez skarżącego. Reasumując: w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska organów, że dokonane przez inwestora odstępstwo od dokonanego zgłoszenia budynku gospodarczego powoduje stan naruszenia wskazanych przez organy przepisów prawa. Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania, to jest art. 6 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które to naruszenie nie pozostało bez wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Z tych względów Sąd w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uchylenie decyzji organów obu instancji skutkuje obowiązkiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ ten jeszcze raz rozstrzygnie sprawę z uwzględnieniem powyższych uwag, przy czym ponownie ustalając zakres robót budowlanych zmierzających do zaistnienia stanu zgodnego z prawem ustali jakie przepisy prawa narusza sporna inwestycja i dopiero w oparciu o te ustalenia (o ile do takich dojdzie) wyda stosowną decyzję, pamiętając, iż postępowanie prowadzone w wyżej omówionym trybie zmierza do zalegalizowania obiektu budowlanego, do czego może przyczynić się wykonanie tylko pewnych robót budowlanych. Wskazać bowiem należy, iż celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie jest doprowadzenie do rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego nawet w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę (zgłoszenia) oraz przepisów prawa. Postępowanie to w pierwszej kolejności, poprzez "wymuszenie" na inwestorze wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, dążyć ma do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli jest to realnie możliwe w świetle obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych, a także wymogów sztuki budowlanej. Dopiero w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego, na podstawie wszechstronnej, wyczerpującej oceny prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzi naruszenie przepisów prawa tego rodzaju, że nie jest możliwe doprowadzenie w inny sposób do stanu zgodnego z prawem - obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego w całości lub w tej części, w której narusza on prawo. Nakładając jednak na obywatela tak poważną sankcję organy winny szczególnie dokładnie uzasadnić stan faktyczny i prawny mający zastosowanie w zaistniałej sprawie.