II SA/Lu 470/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A w R. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za utrudnianie przeprowadzenia kontroli oddala skargę. Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia 28 maja 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielczej Mleczarni "S." w R. P. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 23 kwietnia 2008 r. Nr [...] wymierzającej Spółdzielczej Mleczarni "S." w R. P. karę pieniężną w wysokości dwóch tysięcy złotych – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w toku prowadzonej w dniu 15 kwietnia 2008 r. kontroli Powiatowy Lekarz Weterynarii nie mógł uzyskać od kontrolowanej mleczarni "S." informacji dotyczących surowca i jego pochodzenia. Strona kontrolowana podała w trakcie kontroli wykazy dostawców indywidualnych surowca, ale odmówiła przedstawienia wykazu podmiotów skupowych, które od nich skupują używany do produkcji surowiec (co tłumaczyła konstrukcją programu informatycznego). Zgodnie z art. 18 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. L 31 z dnia 1 lutego 2002 r. ze zm.), strona ma obowiązek prowadzić działania identyfikujące surowiec na każdym z etapów produkcji i okazywać takie informacje na żądanie właściwych władz. Ponieważ bez systemu identyfikacji surowca na każdym z etapów produkcji zakład nie mógłby w ogóle funkcjonować, nie udzielenie podczas kontroli informacji o podmiotach skupowych należało ocenić jako utrudnianie dostępu do niektórych danych o surowcu. Podczas prowadzonej kontroli odmówiono również przedstawienia Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii harmonogramu pobierania prób mleka surowego na obecność drobnoustrojów, komórek somatycznych i substancji hamujących w gospodarstwach na terenie powiatu r. w miesiącu kwietniu 2008 r. Prawne unormowanie badań i oceny mleka surowego zawarte zostało w załączniku III, sekcji IX, rozdziale I, części III pkt 3, lit. a (i) rozporządzenia WE nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.), a Powiatowy Lekarz Weterynarii ma obowiązek monitorowania kontroli właścicielskich przeprowadzanych zgodnie z w/w załącznikiem, do czego zobowiązuje go załącznik IV, rozdział II, pkt 1 Rozporządzenia WE 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.). Takim kontrolami podlegającymi ciągłemu monitoringowi i weryfikacji nadzoru weterynaryjnego są kontrole właścicielskie dotyczące oceny mleka i prawidłowości jego prowadzenia. Nie udostępnienie harmonogramów w/w badań i wykazów uniemożliwia prawidłowy monitoring i ewentualną ich weryfikację oraz rodzi podejrzenia co do wiarygodności kontroli właścicielskich, a zatem należało je ocenić jako utrudnianie urzędowych kontroli w zakresie określonym w powołanym rozporządzeniu (WE) 854/2004. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółdzielcza Mleczarnia "S." w R. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Podnosiła w skardze, że prowadzi skup i ocenę mleka od rolników na zasadach i w oparciu o przepisy Unii Europejskiej, a wielokrotne kontrole WIS, inspekcji unijnych i rosyjskich potwierdzały właściwe stosowanie procedur w tym względzie. W ocenie skarżącej, nieprawdziwe jest stwierdzenie zaskarżonej decyzji, że podczas kontroli w dniu 15 kwietnia 2008 r. nie przedstawiono listy podmiotów skupowych, gdyż dostarczono wykaz dostawców, którzy dostarczają surowiec i uzyskują zapłatę oraz figurują w zakładowym systemie informatycznym. Uzyskanie wykazu podmiotów skupowych wymagało zmiany programu informatycznego poprzez wprowadzenie do systemu, obok dostawców, również podmiotów skupowych dopuszczonych do prowadzenia skupu mleka od producentów, ponieważ zakup mleka przez "S." prowadzony jest na terenie różnych regionów kraju. Wymagało to dodatkowego czasu, a spółdzielnia zmiany informatyczne wprowadziła najszybciej jak tylko było to możliwe. Żądane informacje Spółdzielnia przedstawiła Powiatowemu Lekarzowi Weterynarii, bo zostały one zawarte w piśmie z dnia 2 maja 2008 r. Strona skarżąca nie neguje powołanych w decyzji przepisów krajowych i unijnych oraz uprawnień kontrolnych organów weterynaryjnych. Neguje natomiast prawo Powiatowego Lekarza Weterynarii do posiadania poufnych informacji na temat tego, którego dnia i u których rolników odbywać się będzie niezapowiedziana kontrola jakości mleka. Starając się uniknąć jakichkolwiek podejrzeń i, co oczywiste, wcześniejszego uprzedzania zainteresowanych producentów, informacji tych (nazwiska producenta, dnia i godziny pobierania prób) nie znają nawet Prezesi Spółdzielni. Udostępnianie takich poufnych informacji spowodować mogłoby nieszczelność systemu ze wszystkimi tego skutkami. Stąd, żądanie dostępu do takich informacji jest niezasadne i nie ma nic wspólnego z "obowiązkiem monitorowania kontroli właścicielskich". Spółdzielnia może udostępniać informacje natychmiast po pobraniu prób, a nie wcześniej. Gotowa jest na to, by w kontrolach uczestniczył Powiatowy Lekarz Weterynarii, ale nie godzi się, by wcześniej znał on dane producentów, którzy danego dnia mają podlegać kontroli. Nie udostępnienie poufnego harmonogramu pobierania prób nie przeszkadza, ani nie ogranicza możliwości prowadzenia badań w gospodarstwach producentów przez organy inspekcji weterynaryjnej zgodnie z ustawą dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 129 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Od dnia 1 maja 2004 r. Rzeczypospolita Polska jest członkiem Unii Europejskiej, przez co ma obowiązek przestrzegania norm wspólnotowego porządku prawnego w równej mierze jak norm prawa krajowego. Stąd też, kontrola zachowania reżimów sanitarnych produkcji, przechowywania i dystrybucji produktów żywnościowych sprawowana jest w oparciu o przepisy prawa krajowego i unijnego. Skarżąca Spółdzielcza Mleczarnia "S." w R. P. jest producentem żywnościowych przetworów mlecznych, a zatem przedmiotem jej działalności jest skup mleka, produkcja przetworów mlecznych i wprowadzanie na rynek tych przetworów. Przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) określają m.in. właściwość organów Inspekcji Weterynaryjnej w zakresie higieny i kontroli produktów pochodzenia zwierzęcego wskazując, że organy te uprawnione są do sprawowania kontroli określonej w przepisach unijnych. Przepis art. 1 powołanej ustawy wymienia przepisy unijne normujące zakres takiej kontroli stanowiąc, że są nimi: - rozporządzenie (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz. UE L 139 z dnia 20 kwietnia 2004 r., s. 55) oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia, - rozporządzenie (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 206) oraz przepisy wydane w trybie tego rozporządzenia, - rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. WE L 31 z dnia 1 lutego 2002 r., s. 1; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne rozdz. 15, t. 6, s. 463), - rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1), - rozporządzenie (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r., s. 1) oraz przepisy Unii Europejskiej wydane w trybie tego rozporządzenia. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie kwestionuje uprawnień Powiatowego Lekarza Weterynarii do przeprowadzania kontroli prowadzonej przez Spółdzielnię działalności, ani faktu, że zakres i sposób prowadzenia kontroli wynika ze wskazanych w decyzjach obu instancji aktów prawnych. Stoi ona jednakże na stanowisku, że nie zaistniały podstawy do ukarania jej karą pieniężną za nieprzedłożenie żądanego wykazu podmiotów skupowych oraz harmonogramu planowanych kontroli u producentów mleka. Zarzutów skargi nie można uznać za uzasadnione. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, podczas przeprowadzanej w dniu 15 kwietnia 2008 r. w skarżącej Spółdzielni kontroli, pracownicy inspekcji weterynaryjnej zażądali przedstawienia wykazu podmiotów skupowych. Wykazu takiego na żądanie kontrolujących Spółdzielnia nie przedstawiła, tłumacząc to koniecznością wprowadzenia zmian w komputerowym systemie informatycznym przez osoby z zewnątrz. Nie można uznać za zasadne twierdzenia strony skarżącej, że wykaz taki przedstawiła. Uczyniła to bowiem dopiero w dniu 6 maja 2008 r., a zatem już po wydaniu i doręczeniu jej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia 23 kwietnia 2008 r. wymierzającej karę pieniężną za nieprzedstawienie wykazu w trakcie kontroli. Skarżąca Spółdzielnia dokonuje zakupów mleka zarówno bezpośrednio od rolników, jak również od tzw. podmiotów skupowych dopuszczonych do prowadzenia działalności skupu mleka od producentów. Żądanie przedstawienia wykazu podmiotów skupowych znajduje podstawę prawną w przepisach powołanego rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Przepis art. 18 tego rozporządzenia nakłada na podmioty działające na rynku spożywczym obowiązek zapewnienia możliwości śledzenia żywności na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji. Podmioty te powinny móc zidentyfikować każdą osobę, która dostarczyła im środek spożywczy i w tym celu powinny utworzyć systemy i procedury umożliwiające przekazanie takich informacji na żądanie właściwych władz. Artykuł 3 omawianego rozporządzenia, stanowiący tzw. słowniczek terminów dla celów tego rozporządzenia, w pkt 15 przez "możliwość śledzenia" określa możliwość kontrolowania przemieszczania się żywności (...), a w pkt 16 wskazuje, że "etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji" oznaczają jakikolwiek etap, w tym przywóz, począwszy od produkcji podstawowej żywności, aż do uwzględnienia jej przechowywania, transportu, sprzedaży lub dostarczenia konsumentowi finalnemu. Skoro skarżąca Spółdzielnia dokonuje zakupów mleka i śmietanki w różnych regionach kraju za pośrednictwem tzw. podmiotów skupowych, to w świetle wyżej powołanych przepisów rozporządzenia (WE) nr 178/2002 żądanie przedstawienia inspekcji weterynaryjnej wykazu tych podmiotów było uzasadnione. Tłumaczenie niedostosowania zakładowego komputerowego systemu do możliwości bezzwłocznego uzyskania takiej informacji pozostaje w sprzeczności z wymogiem utworzenia systemu i procesów identyfikacyjnych, o których mowa w art. 18 powołanego rozporządzenia. Należy przy tym zauważyć, że z treści pisma skarżącej Spółdzielni skierowanego do Powiatowego Lekarza Weterynarii w dniu 6 maja 2008 r. wynika, iż takich podmiotów skupowych Spółdzielnia posiadała zaledwie kilkanaście. Ich wykaz, mogła zatem sporządzić i przedstawić kontrolującym na podstawie posiadanej dokumentacji (umów zawartych z tymi podmiotami, faktur zakupu i innych). Zasłanianie się brakiem możliwości wydruku takich danych z systemu komputerowego ocenić należy jako uchylanie się od obowiązku zapewnienia pracownikom Inspekcji Weterynaryjnej pomocy niezbędnej do wykonywania czynności kontrolnych, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (teks jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 121, poz. 842 ze zm.). Nie można również, w ocenie Sądu, uznać za prawnie uzasadnionego stanowiska strony skarżącej, iż nie jest ona zobowiązana do udostępniania organom inspekcji weterynaryjnej harmonogramu pobierania prób mleka u rolników jako danych poufnych, nie mających nic wspólnego z zawartym w przepisach unijnych "obowiązkiem monitorowania kontroli właścicielskich". Powołane rozporządzenie (WE) nr 854/2004 ustanawiające szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi w załączniku IV, rozdziale II dotyczącym kontroli surowego mleka i siary przy odbiorze, stanowi w pkt 1, że w przypadku surowego mleka i siary właściwy organ ma monitorować kontrole przeprowadzane zgodnie z załącznikiem III, sekcja IX rozdziałem I i częścią III rozporządzenia (WE) nr 853/2004. Załącznik III rozporządzenia nr 853/204 określa w rozdziale I sekcji IX wymogi zdrowotne w zakresie produkcji surowego mleka i siary oraz wymogi higieny w gospodarstwach produkujących mleko i siarę, zaś część III ustanawia kryteria jakie powinny spełniać surowe mleko i siara. W świetle tych przepisów, przedsiębiorstwa sektora spożywczego zbierające lub przetwarzające mleko, a takim jest skarżąca Spółdzielnia, zobowiązane są do przeprowadzania kontroli w zakresie warunków zdrowotnych i higienicznych produkcji mleka i siary oraz zachowania przez mleko i siarę określonych parametrów (liczby bakterii, komórek somatycznych). Właściwe organy, a takimi są organy Inspekcji Weterynaryjnej, uprawnione są do monitorowania tych kontroli. Określenie "monitorować" oznacza systematycznie obserwować i kontrolować, a zatem dla wywiązania się z obowiązku monitorowania kontroli producentów mleka właściwy organ (Powiatowy Lekarz Weterynarii) uprawniony był do żądania od podmiotu prowadzącego kontrole miesięcznego harmonogramu planowanych kontroli producenckich. Właściwy organ uprawniony jest bowiem do monitorowania takich kontroli w zakresie częstotliwości i sposobu ich przeprowadzania , a zatem nie może być, jak to sugeruje skarżąca Spółdzielnia, informowany o kontroli dopiero w dniu jej przeprowadzenia. Taka sytuacji mogłaby dezorganizować pracę organu, czy wręcz uniemożliwiać mu nadzór nad prowadzoną kontrolą z uwagi na inne, zaplanowane wcześniej czynności wchodzące w zakres jego działania. Argumentacja strony skarżącej, iż wcześniejsze ujawnienie organowi Inspekcji Weterynaryjnej harmonogramu planowanych kontroli prowadziłaby do nieszczelności systemu kontroli i wcześniejszego uprzedzania zainteresowanych producentów o terminie kontroli, jest jedynie wyrazem braku zaufania do organów Inspekcji Weterynaryjnej. Należy jednakże mieć na względzie, że przepis art. 19 ust. 5 powołanej ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nakazuje, by uzyskane w wyniku kontroli informacje, dokumenty i inne dane nie mogłyby przekazywane oraz ujawniane innym. Tym bardziej zatem, nie mogą być one ujawniana innym osobom, bo pracowników organów państwowych obowiązuje zasada zachowania tajemnicy służbowej. W powyższej sytuacji uzasadnione było nałożenie na skarżącą Spółdzielczą Mleczarnię "S." kary pieniężnej na podstawie art. 26 ust. 1 lit. "b" ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.). Wysokość tej kary odpowiada wymiarowi kary określonemu w § 1 pkt 2 "b" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 grudnia 2006 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2007 r. Nr 2, poz. 22 ze zm.). Przepis ten ustala wysokość kary pieniężnej za utrudniane przeprowadzenia urzędowych kontroli w zakresie określonym w rozporządzeniu (WE) nr 854/2004 na przedział kwotowy od 2000 do 20 000 zł. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.