II SA/Lu 471/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Wiesława Achrymowicz (spr.) asesor WSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. R. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania Wobec wstrzymania użytkowania części lokalu mieszkalnego Nr [...] w budynku położonym przy ul. K.., w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane, mocą ostatecznego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002r. , w wyniku dalszego postępowania administracyjnego, a objętego kognicją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...]grudnia 2002r. nałożył na T.R. obowiązek przedłożenia: oceny technicznej możliwości wykorzystania części lokalu mieszkalnego na działalność biura rachunkowego i wpływu tej działalności na otoczenie; inwentaryzacji budowlanej i projektu urządzenia pomieszczeń przeznaczonych na cele biurowe i mieszkalne, spełniające uwarunkowania dla takich pomieszczeń z niezbędnymi opiniami; dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania lokalem Nr [...]; zgody zarządu wspólnoty mieszkaniowej na przeznaczenie części budynku dla użytku publicznego; z obowiązkiem wykonania powyższego w terminie do dnia 28 lutego 2003 r. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na ustalenie, że adresatka decyzji w części lokalu położonego w budynku przy ul. K. urządziła biuro rachunkowe, co zostało stwierdzone podczas czynności w dniu 10 października 2002r.. W tym stanie rzeczy na mocy art. 55 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. inwestor był obowiązany do uprzedniego uzyskania pozwolenia na zmieniony sposób użytkowania, a co uczynione zostało samowolnie. Wobec braku takiej zgody ze strony właściwego organu, należało zastosować unormowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 oraz art. 71 powoływanej ustawy Prawo budowlane, a w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, a w razie niewykonania nałożonych obowiązków, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego będzie rozważenie zasadności zastosowania rygoru w postaci nakazania w drodze decyzji , przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. W odwołaniu od pierwszoinstancyjnej decyzji T.R. prezentowała stanowisko, iż lokal w części przeznaczony na biuro rachunkowe nie nabył cech lokalu publicznego zważywszy ograniczony zakres klientów, zgodnie z zawieranymi umowami, a istniejący stan rzeczy nie koliduje z korzystaniem z części wspólnych. Organ rozstrzygający sprzecznie z prawem określił obowiązki wymagane dla zmiany użytkowania, w szczególności nie została wskazana podstawa prawna uzasadniająca wymóg zgody ze strony zarządu wspólnoty. Podniosła też zarzuty natury proceduralnej, w wyniku których pozbawiona została możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, czego konsekwencją była niemożność dokonania ustaleń faktycznych. W wyniku rozpoznania odwołania T.R., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2003r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielił ustalenie o samowolnej zmianie sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na cele niemieszkalne z racji otwarcia w niej biura rachunkowego, co wobec zatrudniania w ramach tej działalności pracowników, zmieniło warunki wymienione w art. 71 ust.2 pkt 2 omawianej ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji wskazał na prawidłowe zastosowanie trybu z art. 51 w związku z art. 71 ust. 1, przy wcześniejszym ostatecznym rozstrzygnięciu zapadłym w trybie art. 50, a przewidzianych ustawą Prawo budowlane, o której wyżej mowa. Dodatkowo podkreślił, że w zaistniałych okolicznościach, właściciel nie może wykonywać swych praw związanych z własnością lokalu oraz współwłasnością w częściach wspólnych w sposób uniemożliwiający bądź utrudniający pozostałym z grona współwłaścicieli korzystanie z ich lokali bądź z części wspólnej nieruchomości. Na powyższe skargę złożyła T.R., wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego w toku instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuciła naruszenie: art. 10 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a., skoro została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, art. 107 § 3 k.p.a. wobec nieprawidłowego uzasadnienia decyzji, w szczególności braku wskazania okoliczności, mających przemawiać za zaistnieniem takiej zmiany przeznaczenia lokalu, która wymagałaby zezwolenia ze strony organów nadzoru budowlanego; art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że strona ma obowiązek uzyskania pozwolenia na zmianę przeznaczenia lokalu z mieszkalnego na użytkowy, uzależnionego od zgody wspólnoty mieszkaniowej. W uzasadnieniu akcentowała argument, że wobec zmiany sposobu wykorzystywania części lokalu na cele biurowe , nie zyskał on cech przeznaczenia na cele publiczne, gdy zmiana nie wiązała się z żadnymi przeróbkami, a nadto ma ona charakter czasowy, jedynie w ciągu dnia, po czym cały lokal pełni nadal funkcje mieszkalne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, iż w świetle ustalonych przez organy nadzoru budowlanego okoliczności faktycznych, w istocie nie podważanych, zmiana części lokalu mieszkalnego na cele biura rachunkowego, to jest cel niemieszkalny, stanowi zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 o pierwotnie przeznaczeniu mieszkalnym, na cele niemieszkalne. Wbrew wywodom skarżącej, bez prawnego znaczenia pozostaje okoliczność czy jest to zmiana na czas kilku godzin w ciągu doby, czy dłuższy oraz czy nowe przeznaczenie lokalu na cel niemieszkalny nosi cechy właściwe dla realizacji celu publicznego. Te argumenty pozostają bez rozstrzygającego znaczenia. Również twierdzenie skarżącej wiążące zmianę sposobu użytkowania części lokalu uprzednio mieszkalnej na cele niemieszkalne z wykonaniem przeróbek, jako elementem koniecznym dla stwierdzenia zaistnienia zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu omawianego unormowania, jako pozbawione jurydycznej racji , nie stanowi skutecznego podważenia oceny prawnej organu nadzoru budowlanego, stwierdzającej zmianę sposobu użytkowania. Rozważane unormowanie art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przy zmianie przeznaczenia pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne nie wymaga dla jej zaistnienia, jako elementu koniecznego o charakterze prawotwórczym, dokonania przeróbek, co wprost wynika z jego treści, gdy wykładać ją w sposób prawidłowy, ściśle zgodnie z literalnym brzmieniem zawartych w niej przesłanek. Przedstawiona ocena prawna stanowi konsekwentną kontynuację poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2000 r. w sprawie IV SA 916/00 (Lex 75549), w którym w tezie 1 wprost zawarte zostało stwierdzenie, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest wykorzystanie go do innych celów niż podano to w decyzji o pozwoleniu na budowę, a która wymaga wówczas uzyskania stosownego pozwolenia właściwego organu w trybie art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co oczywiście należy odnosić odpowiednio do części obiektu budowlanego, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 71 ust. 2 posługuje się sformułowaniem " w szczególności" przed przystąpieniem do wyliczenia postaci możliwych zmian sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co oznacza, że nie jest to wyliczenie zamknięte, lecz stanowi wyliczenie przykładowe, pozostawiając ocenę właściwemu organowi każdego konkretnego przypadku wskazywanej zmiany sposobu użytkowania , w aspekcie kwalifikowania jej jako poddanej rygorom ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu należy wskazać na takież stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w tezie 1 wyroku z dnia 15 października 1998r. w sprawie IV SA 1876/96 (Lex 43759) ,a które zachowało aktualność pod rządem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W dalszej kolejności zatem, w pełni prawidłowo organy administracji stwierdzają w decyzjach wydanych w toku instancji, że zmiana sposobu użytkowania została przez skarżącą dokonana w sposób samowolny, skoro nie poprzedziła jej ostateczna decyzja wydana w trybie art. 71 ust.1 omawianej ustawy Prawo budowlane, a udzielająca pozwolenia na taką czynność. Prowadząc postępowanie wyjaśniające, organy nadzoru budowlanego dla rozważenia możliwości legalizacji samowolnie stworzonego nowego stanu faktycznego, w pełni zasadnie podejmują działania obligujące inwestora także jako właściciela lokalu do dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych, ekspertyz oraz ewentualnie innych niezbędnych dokumentów, o których stanowi § 8 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 47), znajdujący odpowiednie zastosowanie, a których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia, w trybie statuowanym dyspozycją art. 81 c ust. 2 w związku z ust. 1 omawianej ustawy Prawo budowlane. Dopiero jego wyczerpanie w rezultacie pozwoli organowi właściwemu do rozstrzygnięcia sprawy na dokonanie prawidłowej oceny zrealizowanej zamiany sposobu użytkowania części lokalu w aspekcie dopełnienia ustawowych wymogów zachowania warunków technicznych, bezpieczeństwa, zdrowotnych, pracy, higieniczno-sanitarnych, granicy dopuszczalnych obciążeń, a o czym stanowi art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a w dalszej konsekwencji na przesądzenie czy istnieje prawne uzasadnienie dla nakładania na inwestora obligu wykonania określonych czynności celem doprowadzenia części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, gdzie dopiero będzie mógł znaleźć zastosowanie przepis art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, podlegający odpowiedniemu stosowaniu zgodnie z art. 71 ust. 3 omawianego aktu prawnego bądź stwierdzenie przesłanek do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego objętej samowolną zmianą w tym zakresie. Zatem organy nadzoru budowlanego na obecnym etapie postępowania administracyjnego błędnie, w sposób przedwczesny zastosowały unormowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, gdy winien znaleźć zastosowanie w pierwszej kolejności tryb przewidziany dla podejmowania czynności dowodowych, a statuowany dyspozycją art. 81c ust. 2 w związku z ust. 1, wskazany wyżej. W tym miejscu należy stanowczo stwierdzić, że unormowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane pozwala na nakładanie w określonych stanach faktycznych na adresata decyzji obowiązku wykonania określonych konkretnie czynności, niezbędnych do stworzenia stanu odpowiadającego prawu, ale w oparciu o uprzednio zgromadzone oceny, ekspertyzy. Ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości wydawania kolejnej decyzji na mocy powołanego ostatnio unormowania, a po zgromadzenia niezbędnych dokumentów. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 71 ust. 1 omawianej ustawy, w aspekcie odwołania się do odpowiedniego stosowania art. 32 tejże ustawy. Powyższe unormowanie, przy samowolnej zmianie sposobu użytkowania już zrealizowanej prowadzi do konkluzji, iż nie wymaga ze strony inwestora legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania objętym taką zmianą przedmiotem w postaci części obiektu budowlanego dla dalszego podejmowania rozstrzygnięć przez właściwy organ administracyjny, zmierzających czy to do legalizacji stanu powstałego w wyniku samowoli, czy to do przywrócenia stanu poprzedniego, stosownie do okoliczności. Wobec zaistnienia samowoli, ta ustawowa przesłanka jakkolwiek wymagana przy ubieganiu się o uzyskanie stosownego pozwolenia, pozostaje już bez rozstrzygającego znaczenia wobec zrealizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Ewentualne roszczenia innych osób uprawnionych wywołane samowolą inwestora mogą być dochodzone wyłącznie przed sadem powszechnym, jako o charakterze ściśle cywilnoprawnym, dla których ustawodawca nie przewidział drogi administracyjnej. Tu wskazać należy na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 stycznia 1999r. w sprawie IV SA 90/97 (Lex 46652), z dnia 11 grudnia 2002r. w sprawie IV SA 639/01 (M.Prawn. 2003/4/147), w których wyrażone stanowisko należy odpowiednio odnosić do oceny prawnej okoliczności sprawy niniejszej, dokonywanej na gruncie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W tym stanie rzeczy, nałożenie mocą kontrolowanej decyzji obowiązku przedłożenia dokumentu stwierdzającego tytuł prawny inwestora do dysponowania lokalem, nie znajduje prawnego uzasadnienia, gdy jego ewentualny brak nie zwalnia właściwego do rozpatrzenia sprawy organu, od wymogu ustawowego przeprowadzenia w niezbędnym zakresie postępowania, a w jego wyniku podjęcia rozstrzygnięcia czy to zmierzającego do legalizacji samowoli, czy to wyeliminowania jej skutków, stosownie do okoliczności sprawy, a w myśl unormowań ustawy Prawo budowlane. Odmienne stanowisko pozbawione jest podstawy prawnej. Odnosząc się do wymogu przedstawienia stanowiska akceptującego zrealizowaną zmianę sposobu użytkowania ze strony wspólnoty mieszkaniowej, jej organów, to został on sformułowany z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r. N 80, poz. 903 ze zm.), gdy co do zasady zmianę sposobu użytkowania, choćby części jednego z lokali, należących do wspólnoty , należy oceniać w kategoriach czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, których jedynie przykładowe wyliczenie zawiera unormowanie art. 22 ust. 3 ostatnio wskazanej ustawy, skoro chodzi o taką czynność, która niesie ze sobą zmianę warunków korzystania przez pozostałych uprawnionych zarówno z poszczególnych lokali, jak też części wspólnych. W konsekwencji należy wskazać na dyspozycję art. 22 ust 2 ustawy o własności lokali, wymagającą podjęcia w tym zakresie uchwały z zachowaniem trybu postępowania przewidzianego w art. 23 ust. 1 – 3 ostatnio wskazanej ustawy, a przy realizowaniu tej procedury winien mieć zapewnioną możliwość czynnego w niej udziału właściciel każdego lokalu wchodzącego w skład wspólnoty. W toku dalszego postępowania administracyjnego, organ rozstrzygający winien szczególnie wnikliwie rozważyć wymóg akceptacji zmiany sposobu użytkowania ze strony wspólnoty mieszkaniowej w aspekcie ustawowej przesłanki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, to jest pozostałych członków wspólnoty, statuowanej w art. 5 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 2 rozważanej ustawy Prawo budowlane , co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, a zostało pominięte w dotychczasowym postępowaniu. Z tych względów, kontrolowane decyzje, wydane w toku instancji, nie spełniają wymogu zgodności z prawem, podlegającego badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a wobec tego podlegały uchyleniu, na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i c przy zastosowaniu art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 200 ostatnio powołanej ustawy.