II SA/Lu 472/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa i odmowie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego oddala skargę. Decyzją z dnia kwietnia 2006r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art.127 §3, 156 §2 i 158 §2 KPA oraz na podstawie art.2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz.856 z późn. zm./ Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek D. D. - pełnomocnika O. P. uchyliło w całości własną decyzję z dnia marca 2005r. Nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznego orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia września 1954r. w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego położonego w B. D., gmina K., powiat b., o pow.2,00 ha wraz z budynkami, nie będącego w faktycznym władaniu jego właściciela S. D. i stwierdziło, że orzeczenie to w części dotyczącej przyjęcia z dniem września 1949r. na własność Skarbu Państwa gruntów S. D., wydane zostało z naruszeniem prawa, a jednocześnie odmówiło stwierdzenia jego nieważności w tej części z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. D. D., działający jako pełnomocnik swojej matki O. P., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wydanej w dniu września 1954r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego będącego własnością jego ojca S. D. - męża O. P.. Gospodarstwo zostało przejęte w trybie art.1 i 3 dekretu z dnia 27 lipca 1949r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego /Dz. U. Nr 46, poz.339/. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w pierwszej instancji doszło do przekonania, że orzeczenie z dnia września 1954r. było zgodne z prawem, bowiem zezwalało na przejmowanie na rzecz Państwa - w całości lub w części - nieruchomości położonych na terenach wymienionych w dekrecie, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli albo ich właściciele nie zamieszkiwali na miejscu, a S. D. w dniu września 1949r. nie władał faktycznie swoim gospodarstwem, ani nie zamieszkiwał na miejscu. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie rozpatrującego sprawę w innym składzie, orzeczenie z września 1954r. było sprzeczne z ówcześnie obowiązującym prawem, a sprzeczność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa. W szczególności dekret, na podstawie którego została wydana decyzja przewidywała w art. 1 i 3 dwie odrębne podstawy przejęcia własności nieruchomości: niepozostawanie nieruchomości w faktycznym władaniu właścicieli oraz niezamieszkiwanie właściciela na miejscu z jednoczesnym pozostawieniem gruntów w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich. Zdaniem Kolegium podstawa powinna być wyraźnie zawarta w decyzji, tymczasem przedmiotowe orzeczenie tego nie określało i dopiero w toku niniejszego postępowania, po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, w którym i tak nie wszystkie okoliczności udało się ustalić bezspornie, można stwierdzić, że przejęcie nastąpiło z powodu niewładania nieruchomością przez właściciela. Jako niewątpliwe organ przyjął, że S. D. przed drugą wojną światową był właścicielem gospodarstwa rolnego położonego we wsi B. D., gm. K., o pow.5.5987 ha. Gospodarstwo to darował mu jego ojciec D. D. aktem notarialnym Rep. [...] z dnia maja 1930r. W lipcu 1947r. został wysiedlony w ramach akcji "Wisła" i zamieszkał wraz z żoną w województwie o., początkowo w okolicach T., a po roku w I., do B. wrócił dopiero w listopadzie 1954r. Wprawdzie formalnie zezwolenie na powrót do miejsca zamieszkania wydało mu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia sierpnia 1955r. Nr [...], to z pism S. D. z dnia września 1956r. kierowanego do Prezydium PWR oraz z dnia listopada 1956r. kierowanego do Prezydium GRN wynika, że wrócił on do B. już w listopadzie 1954r. Już tylko stwierdzenie, że przedmiotowe orzeczenie z dnia września 1954r. nie określa podstawy przejęcia gruntów S. D. przez Państwo jest wystarczające do przyjęcia, że orzeczenie to rażąco naruszało obowiązujące wówczas przepisy. Dodatkowo zebrane w sprawie materiały dowodowe nie dają podstaw do dokładnego ustalenia, kto i w jakim zakresie zajmował się gruntami opuszczonego w lipcu 1947r. gospodarstwa S. D., w tym zakresie dowody wskazują bowiem na rozbieżne wersje. Najistotniejszą wadą ocenianego orzeczenia jest jednak zdaniem Kolegium to, że nie określa ono, której części nieruchomości S. D. dotyczy. Orzeczenie stanowi jedynie o przejęciu 2 ha gruntu z budynkami, ale nie precyzuje o jakie grunty i budynki chodzi. Bezspornym jest jedynie fakt, że S. D. był właścicielem gospodarstwa rolnego o pow.5.5987 ha oraz znajdujących się na tych gruntach drewnianego domu mieszkalnego, stodoły i obory, co wynika z aktu darowizny z maja 1930r. W dacie wysiedlenia ojca rodziców skarżącego 1947r. na gruntach tego gospodarstwa stał dom mieszkalny murowany ("opis majątku" z lipca 1947r.) Natomiast to, jakich gruntów dotyczyła przedmiotowa decyzja z dnia września 1954r. wynika wyłącznie z ustaleń dokonanych na podstawie różnorakich późniejszych oświadczeń i decyzji wydawanych w toku wielu postępowań dotyczących nieruchomości D. D. (np. z protokołu z dnia maja 1961r. z komisyjnego ustalania przez pracowników ówczesnych władz wykonawczych, z decyzji Powiatowej Komisji Ziemskiej przy Prezydium PRN z dnia listopada 1966r., nr [...] uznającej, że ,,112 zabudowań", o jakich mowa w orzeczeniu z dnia listopada 1954r. o przydzieleniu gospodarstwa M. A., to dwa pokoje i kuchnia w domu mieszkalnym murowanym, a także z decyzji ją zmieniającej z dnia lutego 1968r. Nr [...], wydanej przez Wojewódzką Komisję Ziemską przy Prezydium WRN w L.) Wyraźne określenie przejmowanych na podstawie dekretu nieruchomości było istotnym elementem decyzji, bowiem brak takiego wskazania uniemożliwiał wycenę tych nieruchomości i przyznanie - zgodnie z zasadą ekwiwalentności przewidzianą w art. 5ust.1 dekretu nieruchomości zastępczej - byłemu właścicielowi innych gruntów lub mienia (por. wyrok NSA z dnia listopada 1999r. IV SA 1632/97 /Lex 48665, w którym Sąd uznał, że jest rażącym naruszeniem prawa "nieokreślenie przedmiotu przejęcia w osnowie decyzji".) Dopiero w oparciu o zebrany w niniejszym postępowaniu materiał dowodowy organ ustalił, że przejęte przedmiotową decyzją z dnia września 1954r. grunty to te same grunty o pow. 1, 30 ha, które przypadły M. A. - synowi siostry S. D. – A. A. na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia listopada 1954r. wydanego w oparciu o przepisy dekretu PKWN z dnia września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jako dowody organ wskazał: decyzje Komisji Ziemskich z dnia listopada 1966r. i z dnia lutego 1968r., protokół z dnia maja 1961r. w sprawie ustalenia stanu faktycznego posiadania i użytkowania domu po S. D., protokół z dnia października 1954r. z posiedzenia gromadzkiej komisji uwłaszczeniowej, zaświadczenie Starostwa Powiatowego B. z dnia marca 1948r., orzeczenie Państwowej Komisji Ziemskiej z dnia listopada 1954r., dokument nadania ziemi z dnia listopada 1954r., k.28-34). Pozostała część, tj. ok.70 arów należąca uprzednio do S. D. została bezpowrotnie utracona wskutek działania sił natury tj. zmiany koryta rzeki Bug. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, nie stwierdziło jednak jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne, jakie decyzja ta wywołała. (art. 156§2kpa). Kolegium ustaliło bowiem, że - choć decyzja z dnia listopada 1954r., wydana ze skutkiem na dzień 1 września 1949r. nie została doręczona S. D., pomimo, iż jego adres był możliwy do ustalenia przez organ, który znał miejsce stałego meldunku jego żony /I. ul. K. a więc należało mu doręczyć przedmiotową decyzję na podstawie art.23 i nast. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym /Dz. U. Nr 36, poz.341 z późno zm./, to mimo tego - przedmiotowa decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, gdyż została opublikowana w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz.4161) tj. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1954r., Nr 16, poz.71, a także została wywieszona w siedzibie Gminnej Rady Narodowej od października do 21 listopada 1954r. oraz w siedzibie Powiatowej Rady Narodowej) W konsekwencji tego przedmiotowa decyzja wywołała szereg skutków prawnych. Dotyczy to przede wszystkim nabycia przez różne podmioty działek gruntu, wchodzących uprzednio w skład przejętego na rzecz Państwa gospodarstwa S. D., w trybie umów cywilnoprawnych bądź na podstawie aktów własności ziemi (nadanych z mocy ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz. U. Nr 27, poz.250 i z 1975r. Nr 16, poz.91/, które w świetle art. 63 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz. U. z 2004r. Nr 208, poz.2128 z późno zm./ są niewzruszalne. W szczególności Kolegium ustaliło, że grunty przejęte na własność Państwa orzeczeniem z dnia września 1954r. w pierwszych powojennych danych ewidencyjnych w 1961r. były oznaczone numerami 120, 353, 401, 492, 544 i 786 i były w posiadaniu M. A.. Aktem własności ziemi z dnia czerwca 1976r. Nr GU.u.451/6/137/75 M. i A. A. stali się właścicielami działek nr 120, 401, 477, 492, 544 i 786 o łącznej pow. 1,26 ha. Działki te, obecnie oznaczone nr 294 i 611, stanowią własność B. P. /córki M. i S. W./ i jej męża K., natomiast działki oznaczone numerami 2307 i 2288 stanowią obecnie własność gminy T. /Kw 61562/. Odrębnym aktem własności ziemi, z dnia kwietnia 1975r. Nr [...], uwłaszczyli się M. i S. W. /M. W. jest córką M. A./ Mocą tego aktu została nadana im działka oznaczona w 1961r. nr 353, o pow.0,34 ha (obecnie nr 2149/3). Pozostałe grunty S. D., które w świetle dokonanych ustaleń nie były przedmiotem orzeczenia z dnia września 1954r. również zostały nabyte przez osoby trzecie. Grunty, którymi władał w 1961r. S. D. oznaczone nr 119, 354, 476,400, 491, 543 i 787 o pow. 1,60ha obecnie stanowią własność wnioskodawczyni O. P. (działki nr 2150/4 , 2150/5, 293 i 612), Gminy T. (działki . nr 2150/6, nabyta od O. P), a działka nr 2289 został oddana na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę przez M. i A. A., którzy są również właścicielami działki nr 2308 na podstawie aktu własności ziemi z dnia czerwca 1976r. W odniesieniu do gruntów, które w 1961r. były we władaniu K.i T. (siostry S. D.) organ ustalił, że aktem własności ziemi z dnia kwietnia 1975r. nabyła ona wchodzące uprzednio w skład gospodarstwa S. D. działki nr 118, 355, 399, 475, 490, 542 i 788 o łącznej pow. 1,65ha. Obecnie część tych gruntów stanowi własność D. D. i jego żony (działka nr 2153 oraz nr 292 i 613), a część stanowi własność Gminy T. (działki nr 2309 i 2290). W tej sytuacji, nawet gdyby przedmiotowe orzeczenie z dnia 29 września 1954r. obejmowało całe gospodarstwo S. D., to ze względu na nieodwracalne skutki prawne, jakie wywołało niemożliwe jest stwierdzenie jego nieważności. Kolegium stwierdziło jednocześnie, że brak doręczenia nie ma zasadniczego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, gdyż toczy się ono w trybie art.156 KPA, a nie w trybie wznowienia postępowania /art.145 i art.145a kpa/, zaś przesłanki wznowieniowe nie mogą być jednocześnie przesłankami nieważnościowymi Skargę do sądu administracyjnego wniósł D. D., domagając się uchylenia powyższej decyzji Samorządowego Kolegium. W skardze zarzucił przede wszystkim, iż organ rozszerzył przedmiot postępowania wychodząc poza granice wniosku, dotyczącego wyłącznie oceny orzeczenia z dnia września 1954r. i badał także legalność innych orzeczeń, na podstawie których stwierdził, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia. Skarżący zarzucił również, że orzeczenie to (tj. decyzja z dnia września 1954r.) nigdy nie zostało doręczone jego rodzicom oraz że nie sporządzono protokołu zdawczo-odbiorczego, na podstawie którego można było dokonać wyceny przejmowanego mienia. Jego zdaniem nie było w ogóle podstaw do zastosowania dekretu, ponieważ wysiedlenia dokonano w dniu lipca 1947r., zaś dekret wszedł w życie dopiero w dniu lipca 1949r. Zdaniem skarżącego w świetle zebranych materiałów dowodowych nie można ustalić na jakiej podstawie przejęto gospodarstwo jego ojca S. D., ponieważ materiał ten zawiera szereg sprzeczności. Jego zdaniem, skoro S. D. wrócił w 1954r. do B., to należało mu jego gospodarstwo zwrócić. W ocenie skarżącego nie zasługuje również na uwzględnienie oświadczenie M. A., siostrzeńca S. D., iż ówczesny sołtys F. N. dokonał podziału przedmiotowego gospodarstwa na trzy działki, w tym jedna została przydzielona A. A., bowiem z działki o pow. 2 ha nie da się wydzielić trzech o pow. 1,6 ha każda. Skarżący zarzucił ponadto przewlekłość postępowania oraz że decyzja mówi o dwóch różnych osobach, a więc niewiadomo kogo dotyczy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc obszernie tę samą argumentację, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu czerwca 2006r. skarżący złożył pismo procesowe domagając się w nim stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia września 1954r. jako niezgodnej z Konstytucjami Polski obowiązującymi począwszy od 1921r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1§1i2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonego aktu w zakresie jego zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Odnosząc się do licznych argumentów skargi oraz wpływających dodatkowych pism procesowych należy powiedzieć, że Sąd rozpatruje skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia kwietnia 2006r. Podstawą prawną tej decyzji jest art. 156§1pkt.2 i §2 w zw. z art. 158§2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest stwierdzenie, że decyzja z dnia września 1954r. wprawdzie jest dotknięta wadą nieważności z art. 156§1pkt.2 kpa, ale nie można stwierdzić jej nieważności, ponieważ ta decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W tej sytuacji w zw. z art. 158§2 kpa organ administracji publicznej ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazał okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Powyższa decyzja jest dla skarżącego pozytywna. Odnosząc się do żądań skarżącego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją aktów prawnych, które stanowiły przedmiot sprawy należy powiedzieć, że przekracza to kompetencje Sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest jednak uprawniony do stwierdzenia, że powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które stanowią podstawę zaskarżonej decyzji są zgodne z obowiązującymi przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło postępowanie administracyjne w sposób dokładny. Sprawa jest merytorycznie trudna i wymagająca wszechstronnego zbadania dowodów. Ta trudność w zebraniu materiału dowodowego jest także spowodowana upływem czasu - od wydania przedmiotowego orzeczenia upłynęły bowiem ok. 52 lata. W międzyczasie zmieniały się przepisy prawa i stan faktyczny sprawy. W zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej stwierdził, że orzeczenie z dnia 29 września 1954r. rażąco narusza prawo (art.156§1pkt.2 kpa). Jednak wskutek upływu czasu to orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne. W 1971r. nastąpiło powszechne uwłaszczenie posiadaczy gospodarstw rolnych, a w latach późniejszych ustawodawca wprowadził zasadę niewzruszalności aktów własności ziemi. Zgodnie z art. 63ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 208, poz.2128 ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz.250 ze zm.) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Ustawodawca wprowadził w powyższych przepisach zasady prawomocności materialnej aktów własności ziemi. Ma to bezpośredni wpływ na interpretację orzeczenia z dnia 29 września 1954r. Wprawdzie było ono dotknięte wadą nieważności, ale w okresie późniejszym nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, które zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego powodują niemożliwość stwierdzenia nieważności orzeczenia. W takim przypadku organ administracji publicznej zmuszony jest ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności (art. 156§2kpa). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja spełnia warunki określone cytowanymi przepisami. Odnosząc się do innych zarzutów skargi należy powiedzieć, że nie można mówić o wyjątkowej przewlekłości postępowania, ponieważ było ono trudne i czasochłonne. Stąd nie ma też podstaw do ukarania organu za przewlekłe prowadzenie postępowania. Z powyższych względów należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.