II SA/Lu 472/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi J. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr IF-VII.7840.3.8.2024.AA w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z 13 lutego 2024 r., znak: AB.6740.1770.2023.JM23; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżącej J. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt dziewięć złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 16 kwietnia 2024 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. 1 spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. (strona, skarżąca, spółka) od decyzji Starosty Lubelskiego z 13 lutego 2024 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia spółce pozwolenia na budowę, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Strona wnioskiem z 30 listopada 2023 r. wystąpiła o pozwolenie na budowę. Organ pierwszej instancji postanowieniem z 9 stycznia 2024 r., nałożył na inwestora obowiązek wykazania zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z 12 stycznia 2004 r., w zakresie spełnienia wymogów: 1. - § 3 ust. 1 pkt 1.2 w zakresie powierzchni zabudowy działki, - § 5 strefa 11 - D. C. w zakresie formy dachu, - § 9 strefa 11 pkt 41 11.11 MR uwzględnienia obowiązku wprowadzenia zieleni przyzagrodowej pokrywającej min. 70% powierzchni działki, - § 3 ust. 7.5 pkt 1 i 2 - wrysowania linii rozgraniczającej drogi i nieprzekraczalnej linii zabudowy dla budynków przeznaczonych na pobyt ludzi od krawędzi jezdni, - § 6 pkt II ppkt 5 lit. b dołączenia pozytywnej opinii Dyrektora Zespołu L. Parków Krajobrazowych dla inwestycji, 2. sprecyzowania zakresu wniosku oraz opracowania projektowego poprzez właściwe nazewnictwo wynikające z nomenklatury zawartej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, 3. sprecyzowania zakresu wniosku w związku z projektowaną ilością miejsc postojowych oraz dołączenie opracowania projektowego dotyczącego parkingu, 4. uiszczenia opłaty skarbowej za pozwolenia na budowę parkingu, 5. wyjaśnienia rozbieżności i sprecyzowania rozwiązań projektowych dotyczących w projektowanej ścianie oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkami mieszkalnymi w zabudowie bliźniaczej, 6. przedłożenia uzgodnienia z dysponentem sieci telekomunikacyjnej w związku z kolizją inwestycji z istniejącą instalacją, 7. sporządzenia projektu zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie parametrów technicznych sieci i urządzeń uzbrojenia terenu (wiz), w terminie do 6 lutego 2024 r. W ocenie organu pierwszej instancji inwestor dokonał wymaganych uzupełnień, natomiast nie wykazał zgodności planowanej inwestycji z § 9 planu miejscowego gminy [...]. Według tej regulacji ustalenia szczegółowe dla jednostek funkcjonalno-przestrzennych - Strefa 11 - D. C. pkt 41) 11.11 MR wprowadzają: "...obowiązek uwzględnienia w zagospodarowaniu działek zieleni przyzagrodowej o składzie nawiązującym do naturalnej szaty roślinnej okolicy, pokrywającej co najmniej 70% działki". W piśmie z 2 lutego 2024 r. inwestor złożył wyjaśnienia i przedłożył opinię autora planu mgr inż. M. K., z której wynika, że wprowadzanie obowiązku uwzględniania w zagospodarowaniu działek zieleni przyzagrodowej nie dotyczy pozostałych, dopuszczonych § 3 ust. 1.6 pkt 7 funkcji terenów takich jak: zabudowa letniskowa (ML), zabudowa mieszkaniowa niska (MN), czy usługi komercyjne (UC), które mają być realizowane wg zasad przypisanych dla tych funkcji i w związku z tym brak jest przesłanek do stosowania ustaleń szczegółowych zawartych w § 9 planu. Organ pierwszej instancji uznał, że inwestor przedłożył projekt zagospodarowania terenu niespełniający wymogów ustaleń szczegółowych planu w zakresie zachowania szaty roślinnej pokrywającej min. 70% działki (§ 9 pkt 41 planu). Starosta uznał, że inwestor nie spełnił wymogów zawartych w postanowieniu i na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że na terenie inwestycji obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 12 stycznia 2004 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. L. . z 2004 r. nr [...] poz.1007), z którego wynika, że działka inwestora znajduje się w obszarze planistycznym MR, przeznaczonym pod zabudowę zagrodową, przy czym plan dopuszcza na obszarze zabudowy zagrodowej zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (według warunków jak dla terenów MN). Organ wywiódł, że dla terenów położonych w jednostce funkcjonalno-przestrzennej [...] obowiązują ustalenia szczegółowe § 9 - strefa [...] C. pkt 41 lit. b, wprowadzające obowiązek uwzględnienia w zagospodarowaniu działek zieleni przyzagrodowej o składzie nawiązującym do naturalnej szaty roślinnej okolicy, pokrywającej co najmniej 70% działki. Starosta zauważył, że mając na uwadze § 13 ust. 3 uchwały, ustalenia szczegółowe dla jednostek funkcjonalno-przestrzennych zawarte w § 9 planu powinny być zachowane w pierwszej kolejności, tym bardziej, że zawierają regulacje, których zapisy zawarte w § 3 nie posiadają, ponieważ ustalenia dotyczące terenów o poszczególnych funkcjach (§ 3 ust. 1 pkt 1.2 tereny zabudowy jednorodzinnej MN) nie zawierają regulacji w zakresie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zapisy zawarte w § 9 obowiązują dla całego terenu objętego granicami jednostki funkcjonalno-przestrzennej i są nadrzędne nad ustaleniami zawartymi w § 3 i § 5, gdyż wprowadzają szczególne zasady realizacji inwestycji na tym terenie. Wykonanie robót budowlanych w ramach przeznaczenia dopuszczalnego na terenie zabudowy zagrodowej MR nie zwalnia z obowiązku przestrzegania zapisów § 9 planu. W efekcie powyższego organ pierwszej instancji decyzją z 13 lutego 2024 r., odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia spółce pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z instalacjami zewnętrznymi: energetycznymi, gazowymi i kanalizacji sanitarnej ze zbiornikami bezodpływowymi na ścieki, zlokalizowanymi na działce nr ew. [...] położonymi w J. K. , gm. [...]. W wyniku rozpoznania odwołania spółki organ drugiej instancji wskazał w pierwszej kolejności, że Starosta nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia wniosku w zakresie doprowadzenia inwestycji do zgodności z § 9 planu określającym ustalenia szczegółowe dla jednostki funkcjonalno-przestrzennej - Strefa [...] - D. C. pkt 41, co do realizacji obowiązku uwzględnienia w zagospodarowaniu działek zieleni przyzagrodowej o składzie nawiązującym do naturalnej szaty roślinnej okolicy, pokrywającej co najmniej 70% działki. Wojewoda wskazał, że zgodnie z opisem do projektu zagospodarowania terenu przedmiotem inwestycji jest budowa bliźniaka "A" składającego się z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2-lokalowych w zabudowie bliźniaczej, gdzie dom A.1 stanowi pierwszy etap inwestycji, a dom A.2 stanowi drugi etap inwestycji oraz budowy bliźniaka "B" składającego się z dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych 2-lokalowych w zabudowie bliźniaczej, gdzie dom B.1 stanowi trzeci etap inwestycji, a dom B.2 stanowi czwarty etap inwestycji, wraz z zewnętrznymi instalacjami na działce i budową utwardzonych miejsc do gromadzenia odpadów. Według odrębnego opracowania projektuje się przyłącze wodociągowe, zewnętrzną instalację kanalizacji sanitarnej do ośmiu projektowanych zbiorników bezodpływowych o pojemności 10 mł i szafki gazowe wraz z siecią gazową. Teren objęty zagospodarowaniem ma powierzchnię 2115 m˛; a nieruchomość graniczy z działkami, na których są zlokalizowane domy jednorodzinne i zabudowania gospodarcze. Projektowana powierzchnia zabudowy na działce stanowi 419,2 m˛ (19,82%), powierzchnia tarasów i utwardzeń 627,9 m˛ (29,68% pow. działki), nawierzchnia z ekokraty, ogrody i trawniki (1007,9 m˛) dają w sumie w sumie 47,65% powierzchni biologicznie czynnej działki. Na każdy lokal mieszkalny przypada jedno miejsce parkingowe. Organ zauważył, że o możliwości realizacji inwestycji w określonym miejscu przesądzają przepisy warunków technicznych i planu miejscowego. Omawiana działka, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, znajduje się w terenie o symbolu planistycznym MR, przeznaczonym pod zabudowę zagrodową (1.6 MR); punkt 7 przepisu dotyczącego zabudowy zagrodowej dopuszcza realizację na terenach MR zabudowy letniskowej (według warunków jak dla terenów ML), zabudowy mieszkaniowej niskiej (według warunków jak dla terenów MN) oraz usług komercyjnych (według warunków jak dla terenów U). Przepisy planu dotyczące terenów zabudowy jednorodzinnej (1.2. MN planu) przewidują następujące ustalenia, m.in.: 1) dopuszcza się podział nowowydzielanych działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2 w granicach terenu MN; 2) minimalną szerokość nowowydzielanych działek ustala się na 18 metrów; 3) dopuszcza się realizowanie wolnostojącej parterowej zabudowy gospodarczej; 4) dopuszcza się lokalizację obiektów kubaturowych w odległościach od granicy działki zgodnie z § 12 ust. 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 5) dopuszcza się zabudowanie łącznie do 20% powierzchni działki; 6) wprowadza się obowiązek zapewnienia możliwości zlokalizowania co najmniej jednego garażu lub miejsca do parkowania na każdej działce; 7) ustala się następujące wymogi wobec zabudowy mieszkaniowej: a) wysokość do 2 kondygnacji nadziemnych, z których drugą stanowi poddasze użytkowe, b) posadowienie parteru do 1,0 metra powyżej najwyższego punktu terenu w obrysie budynku, c) wysokość kalenicy do 10 metrów liczona od najwyższego punktu terenu w obrysie budynku, d) dach o połaciach, nachylonych pod kątem 30-45°, z dopuszczeniem naczółków, lukarn itp., z wyjątkiem obiektów budowlanych o innych rozwiązaniach konstrukcji dachu, które uzyskały pozytywną opinię odpowiedniej komisji urbanistyczno-architektonicznej; (uchylone przez [...] z 16 lutego 2004 r.), e) dopuszcza się budowę dachów mansardowych bez ograniczeń dla kąta nachylenia połaci, f) pokrycie dachu materiałami posiadającymi atest. Wojewoda zauważył, że niezależnie od faktu, że w obszarze MR plan dopuszcza również inwestowanie jak dla zabudowy jednorodzinnej MN, to cała działka nr [...] znajduje się w: - obszarze zlewni chronionej, - obszarze chronionego krajobrazu "D. C.", - zasięgu regionalnego leja depresyjnego, - strefie przyrodniczo-krajobrazowej: 11. D. C., - Ekologicznym Systemie Obszarów Chronionych (ESOCh). Z uwagi na fakt, że nieruchomość znajduje się w strefie 11 - D. , wynikają z niego dodatkowe uwarunkowania i ograniczenia dla zabudowy w tym obszarze, które zostały określone w § 5 planu, m.in. co obowiązku uwzględnienia w zagospodarowaniu działek zieleni przyzagrodowej o składzie nawiązującym do naturalnej szaty roślinnej okolicy (§ 5 strefa 11 lit. e). Dodatkowo § 9 planu określa ustalenia szczegółowe dla terenów chronionych znajdujących się w podanych jednostkach funkcjonalno-przestrzennych, (w analizowanej sytuacji w jednostce 11.11 MR) i stanowi, że obowiązują ustalenia dla funkcji terenów zawarte w § 3 wraz z zasadami i warunkami zagospodarowania określonymi w poszczególnych strefach. Dla strefy IX - D. (pkt 41 lit. b) o symbolu [...] plan stanowi, że "....wprowadza się obowiązek uwzględnienia w zagospodarowaniu działek zieleni przyzagrodowej o składzie nawiązującym do naturalnej szaty roślinnej okolicy, pokrywającej co najmniej 70% działki." Istotne dla sprawy jest również brzmienie § 13 planu dotyczącego jego realizacji. Z uwagi na samą konstrukcję uchwały ustalono, że podstawą do określenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest suma, odnoszących się do danego terenu (pkt § 13 pkt 2): a) ustaleń ogólnych; (§ 2) b) ustaleń dotyczących terenów o poszczególnych funkcjach; (§ 3) c) ustaleń dotyczących ochrony wartości kulturowych; (§ 4) d) ustaleń dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego; (§ 6) e) ustaleń dotyczących stref przyrodniczo - krajobrazowych; (§ 5) f) ustaleń dotyczących komunikacji; (§7) g) ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej; (§ 8) h) ustaleń szczegółowych (§ 9, § 10, § 11). W przypadku rozbieżności rozstrzygnięć odnoszących się do tego samego terenu i dotyczących tego samego aspektu zagospodarowania, pomiędzy różnymi kategoriami ustaleń wymienionych w ust. 2, obowiązują kolejno: a) ustalenia dotyczące ochrony wartości kulturowych; (§ 4) b) ustalenia dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego; (§ 6) c) ustalenia szczegółowe (§ 9, § 10, § 11); d) ustalenia dotyczące stref przyrodniczo - krajobrazowych; (§ 5) e) ustalenia dotyczące terenów o poszczególnych funkcjach; (§ 3) f) ustalenia dotyczące komunikacji; (§ 7) g) ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej; (§ 8) h) ustalenia ogólne. (§ 2) Teren inwestycji - działka nr [...] znajduje się w obszarze D. C. o symbolu [...], dla którego plan gminy [...] określa możliwość zabudowy kolejno w przepisach § 3 (funkcje terenów), § 5 strefa 11 lit. d (D. C.) oraz § 9 dla strefy XI D. C. 11.11 MR pkt 41 (Ustalenia szczegółowe). Z hierarchii przepisów wymienionych w § 13 pkt 3 planu jednoznacznie wynika, że w obszarze 11.11 MR najwyżej plasuje się konieczność zachowania ustaleń szczegółowych, następnie ustaleń dotyczących stref przyrodniczo-krajobrazowych, a dopiero na końcu ustaleń dotyczących terenów o poszczególnych funkcjach (§ 3). W ocenie organu odwoławczego w obszarze [...] obowiązuje konieczność uwzględnienia w zagospodarowaniu działek zieleni przyzagrodowej o składzie nawiązującym do naturalnej szaty roślinnej okolicy, pokrywającej co najmniej 70% działki, a dopuszczenie w obszarze MR zabudowy jednorodzinnej, letniskowej czy usług nie zmienia tego faktu. Organ wskazał, ze w projekcie zagospodarowania terenu, powierzchnia biologicznie czynna (wraz z powierzchnią ekokraty) zajmuje 47,65% powierzchni działki, a więc znacząco mniej niż 70% wymagane w obszarze [...]. Fakt, że plan miejscowy dopuszcza w obszarze o symbolu planistycznym MR również zabudowę jednorodzinną nie zwalnia inwestora od przestrzegania wymogu ochrony doliny C. jako strefy przyrodniczo-krajobrazowej. Organ w tym zakresie nie podzielił stanowiska przedstawionego w opinii urbanistycznej autora planu z dnia 12 lutego 2024 r., czy piśmie Wójta Gminy [...] z dnia 23 stycznia 2024 r., że ochrona doliny C. w obszarze MR będzie prowadzona wybiórczo, w zależności od sposobu zagospodarowania poszczególnych działek użytkowanych w sposób dopuszczony w obszarze zabudowy zagrodowej. Taka interpretacja przepisów planu byłaby sprzeczna z założonym w planie celem, jakim jest ochrona doliny C.. Również opinia Dyrektora Zespołu L. Parków Krajobrazowych z 30 stycznia 2024 r., znak: [...], jest co do przedłożonego projektu pozytywna, pod warunkiem zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Organ drugiej instancji nie zgodził się z argumentami odwołania, że nakaz wprowadzenia 70% "zieleni przyzagrodowej" jedynie w obszarze o symbolu MR miał na celu zniwelowanie uciążliwości wynikających z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Takiemu stwierdzeniu przeczy § 1 ust. 1 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody z 17 lutego 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2006 r. Nr 65 poz.1227), stanowiący, że Obszar Chronionego Krajobrazu "[...]" obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem, a także pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W ocenie organu odwoławczego projektowany sposób zagospodarowania działki nie spełnia wymogów planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] we wskazanym wyżej zakresie. Organ nie zgodził się, że przedstawiony projekt spełnia wymogi planu dla zabudowy jednorodzinnej w obszarze MN, w zakresie formy budynków. Zgodnie z opisem do projektu rysunek przedstawia budynki o wysokości do 2 kondygnacji nadziemnych, z których drugą stanowi poddasze użytkowe. Należy podkreślić, że szeroko rozumiane przepisy Prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego nie definiują pojęcia "poddasza użytkowego". Pojęcie poddasza występuje jedynie w treści § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w definicji kondygnacji, przez którą należy rozumieć "poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne." Prawodawca rozróżnia więc pojęcie kondygnacji i poddasza użytkowego. Organ I instancji nie odniósł się do zagadnienia, czy projektowana w budynkach II kondygnacja nadziemna, stanowiąca wg opisu poddasze użytkowe, spełnia wymogi § 5 strefa 11 lit.d MPZP pozwalającego na realizację II kondygnacji w formie poddasza użytkowego. Zastosowana w projekcie forma ostatniej kondygnacji to próba obejścia ustaleń planu miejscowego poprzez zaprojektowanie kondygnacji o właściwościach użytkowych podobnych do parametrów kondygnacji znajdujących się poniżej. Projektowane poddasze posiada w obrysie taką samą powierzchnię jak I kondygnacja, a jedynie na niewielkiej części stropu wysokość niższą niż pozostała kondygnacja. Co prawda jedynym parametrem określającym poddasze jest jego minimalna średnia wysokość, a ww. przepis nie określa pozostałych cech kondygnacji, na podstawie których mogłaby ona zostać uznana za poddasze użytkowe, jednak pozioma przegroda nad drugą kondygnacją, przedzielająca stromy dach, nie posiadająca cech stropu i stanowiąca warstwę ocieplającą (płyta OSB, belki drewniane, wełna mineralna i folia izolacyjna) sprawia, że stworzona w ten sposób przestrzeń nad stropem pierwszej kondygnacji, z uwagi na wysokość ścianek kolankowych nie pozwala traktować jej jako poddasze użytkowe. Projekt spełnia co prawda zapis planu, który ogranicza dopuszczalną wysokość budynku do 8 m, a projektowany obiekt nie przekracza tej wysokości, tym niemniej forma obiektu nie pozwala na uznanie, że uwidoczniona w elewacji druga kondygnacja stanowi poddasze użytkowe. Organ odwoławczy zakwestionował stwierdzenie spółki dotyczące symbolu (*). O powyższym symbolu nie ma mowy w tekście planu miejscowego, natomiast pojawia się w legendzie rysunku planu jako symbol terenu objęty ustaleniami szczegółowymi wg. § 9 planu i widnieje przy poszczególnych symbolach planistycznych obszaru doliny C. takich jak MR, MN czy P (czyli obszarach przewidzianych pod zabudowę). Oznaczenie umieszczone w określonym miejscu nie może przesądzać o tym, że jedynie na obszarze kilkudziesięciu działek w dolinie C. obowiązuje § 9 planu miejscowego. Regulacja wynikająca z § 9 obowiązuje dla całego terenu objętego granicami jednostki funkcjonalno-przestrzennej i jest nadrzędna w stosunku do ustaleń zawartych w § 3 i § 5, gdyż wprowadza szczególne zasady realizacji inwestycji w obszarze określonym jako Dolina C.. W skardze na powyższą decyzję Wojewody spółka wniosła o uchylenie tej oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 35 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: "p.b.") poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony przez inwestora projekt jest sprzeczny z zapisami Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 12.01.2004 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], co skutkowało bezpodstawną odmową zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz nieudzieleniem Inwestorowi pozwolenia na budowę; - błędną wykładnię zapisów Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 12.01.2004 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dotyczących terenu objętego planowaną inwestycją, w szczególności § 3 ust. 1.6 pkt. 7 Uchwały oraz załącznika graficznego do w/w Uchwały, stanowiącego jej integralną część, polegającą na błędnym uznaniu przez organ, że dla zasad kształtowania projektowanej inwestycji obowiązują zapisy dotyczące zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, odnoszące się do zabudowy zagrodowej (MR), w sytuacji gdy w związku z dopuszczeniem przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla niniejszego terenu zabudowy mieszkaniowej niskiej realizowanej na zasadach przewidzianych dla zabudowy jednorodzinnej winny obowiązywać zasady zabudowy i ładu przestrzennego przewidziane dla zabudowy jednorodzinnej (MN), a nie jak błędnie przyjął organ jak dla zabudowy zagrodowej (MR), w szczególności w zakresie nakazu przeznaczenia 70% terenu działki jako zieleni przyzagrodowej; - błędną wykładnię Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 12.01.2004 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], dotyczących terenu objętego planowaną inwestycją, w szczególności załącznika graficznego do Uchwały stanowiącego jej integralną część, polegającą na błędnym przyjęciu przez organ faktu, że zgodnie z załącznikiem graficznym do Uchwały ustalenia szczegółowe zawarte w § 9 uchwały nie odnoszą się wyłącznie do terenu oznaczonego na załączniku graficznym symbolem "gwiazdka" (*), a jak błędnie przyjął organ odnoszą się do wszystkich działek położonych w obszarze - D. C.; - błędną wykładnię zapisów Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 12.01.2004 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], polegającą na pominięciu w procesie jej interpretacji wykładni celowościowej, co skutkowało błędnym przyjęciem przez organ, że nakaz realizacji na 70% terenu inwestycji zieleni przyzagrodowej dotyczy również dopuszczonej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacji zabudowy mieszkaniowej niskiej realizowanej na zasadach zabudowy jednorodzinnej (MN), podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia celowościowa prowadzi do jednoznacznego wniosku, że celem wprowadzenia tak wysokiego współczynnika zieleni przyzagrodowej była konieczność minimalizacji uciążliwości, związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, objawiającego się wysokim poziomem emitowanego hałas, pyłów, gazów oraz spalin, które nie występują w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej niskiej realizowanej na zasadach zabudowy jednorodzinnej; - naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego zebranego w toku postępowania i niedokonanie jego wszechstronnej oceny w szczególności, dokumentów znajdujących się w aktach postępowania, tj: a) pisma Wójta Gminy [...] z 23.01.2024 r., znak: [...] - dot. sposobu interpretacji zapisów miejscowego piana zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]; b) opinii urbanistycznej dot. interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. [...] z 12.02.2024 r., znak: [...], sporządzonej przez mgr inż. M. K. (autora projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. [...]) - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez błędne ustalenie przez organ, że nakaz realizacji na 70% terenu inwestycji zieleni przyzagrodowej obowiązuje również, w przypadku dopuszczonej zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego realizacji zabudowy mieszkaniowej niskiej realizowanej na zasadach zabudowy jednorodzinnej (MN), w sytuacji gdy prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy doprowadziłby do przyjęcia że nakaz realizacji na 70% terenu inwestycji zieleni przyzagrodowej jest wyłączony w przypadku realizacji zabudowy mieszkaniowej niskiej realizowanej zasadach zabudowy jednorodzinnej (MN); - naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od dotychczasowego sposobu interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gm. [...], dot. zasad kształtowania zabudowy na obszarze oznaczonym symbolem MR, co wynika wprost z pisma Wójta Gminy [...] z 23.01.20024 r. (znak: [...]), co skutkowało odstąpieniem przez organ od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym dla planowanej inwestycji w stosunku do zabudowy położonej w J. K. przy ul. [...] oraz ul. [...], co skutkowało błędnym wydaniem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego oraz nieudzieleniem pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się zasadne. Decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że przepisy prawa ściśle określają przesłanki tego rozstrzygnięcia. Spełnienie wszystkich prawem określonych przesłanek obliguje organ do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, zaś niespełnienie którejkolwiek z nich obliguje organ do wydania decyzji odmownej (art. 35 ust. 4 oraz ust. 5 pkt 1 p.b). Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 5 pkt 1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3. W myśl przepisu art. 35 ust. 3 p.b., w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Jednym z warunków, o których mowa w cyt. ust. 1 jest zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Jak wynika z ustaleń organu pierwszej instancji, inwestor spełnił wymagania określone w postanowieniu tego organu z 9 stycznia 2024 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 p.b., za wyjątkiem wykazania zgodności planowanej inwestycji z § 9 planu miejscowego gminy [...]. Według organu pierwszej instancji sporna pozostała kwestia zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że zgodnie z tym planem, na terenie planowanej inwestycji obowiązują ustalenia szczegółowe dla jednostek funkcjonalno-przestrzennych - Strefa 11 - D. C. pkt 41) - 11.11 MR, w zakresie uwzględnienia w zagospodarowaniu działek zieleni przyzagrodowej o składzie nawiązującym do naturalnej szaty roślinnej okolicy, pokrywającej co najmniej 70% działki. Powyższą ocenę podzielił organ odwoławczy, przy czym uznał, że przedstawiony projekt nie spełnia również wymogu planu dla zabudowy jednorodzinnej w obszarze MN - w zakresie formy budynków. Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu skargi, stwierdzić należy, że trafnie podniesiono w skardze, że organy obydwu instancji dokonały błędnej wykładni Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 12.01.2004 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w zakresie dotyczącym § 3 ust. 1.6 pkt. 7. Błąd ten jest konsekwencją niezastosowania przez organy dostępnych reguł wykładni prawa miejscowego i poprzestaniu na językowym znaczeniu spornych zapisów planu, gdy w sprawie konieczne było dalsze prowadzenie wykładni, gdyż rezultat wykładni językowej okazał się niewystarczający do ustalenia treści adekwatnej normy planu miejscowego. Podkreślić należy, że jest poza sporem, że działka przeznaczona pod inwestycję znajduje się znajduje się w terenie o symbolu planistycznym MR, przeznaczonym pod zabudowę zagrodową (1.6 MR). Zgodnie z przepisem § 3. 1.6. MR pkt 7 tej Uchwały, na terenach MR dopuszcza się realizację zarówno zabudowy letniskowej - według warunków jak dla terenów ML, zabudowy mieszkaniowej niskiej - według warunków jak dla terenów MN oraz usług komercyjnych - według warunków jak dla terenów U. Wskazany przepis jest częścią rozbudowanej jednostki redakcyjnej, składającej się z jedenastu punktów i podpunktów, przy czym z konstrukcji całej jednostki redakcyjnej nie wynika, aby w tej jednostce prawodawca lokalny przewidział inne ustalenia w zakresie zabudowy mieszkaniowej niskiej, niż obowiązek realizacji takiej zabudowy "według warunków jak dla terenów MN". Przepis § 3. 1.6. MR pkt 7 Uchwały jest niewątpliwie przepisem szczególnym. Z mocy § 13 pkt 2 Uchwały, podstawą do określenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego jest suma ustaleń zawartych w pkt od "a" do "h", odnoszących się do danego terenu. Ponadto w Uchwale przewidziano, że w przypadku rozbieżności rozstrzygnięć, odnoszących się do tego samego terenu i dotyczących tego samego aspektu zagospodarowania, pomiędzy różnymi kategoriami ustaleń wymienionych w ust. 2, obowiązują kolejno: a) ustalenia dotyczące ochrony wartości kulturowych; (§ 4) b) ustalenia dotyczące ochrony środowiska przyrodniczego; (§ 6) c) ustalenia szczegółowe (§ 9, § 10, § 11); d) ustalenia dotyczące stref przyrodniczo - krajobrazowych; (§ 5) e) ustalenia dotyczące terenów o poszczególnych funkcjach; (§ 3) f) ustalenia dotyczące komunikacji; (§ 7) g) ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej; (§ 8) h) ustalenia ogólne. (§ 2) O ile można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że z hierarchii przepisów wymienionych w § 13 pkt 3 planu wynika, że w pierwszej kolejności obowiązuje reguła zachowania ustaleń szczegółowych planu, następnie ustaleń dotyczących stref przyrodniczo-krajobrazowych, a następnie ustaleń dotyczących terenów o poszczególnych funkcjach (§ 3), to już całkowicie błędnie organ pomija, że zawierający ustalenia szczegółowe planu przepis § 9 pkt 41 - dotyczący obszaru [...] - jako norma prawa miejscowego podlega wykładni w procesie stosowania prawa. Wykładni ta, skoro dotyczy przepisu szczegółowego, musi uwzględniać cały kontekst normatywny tego przepisu. Przede wszystkim więc w procesie wykładni zachodzi konieczność zastosowania reguł wykładni systemowej wewnętrznej, w ramach której należy brać pod uwagę stopień szczegółowości danej regulacji i jej miejsce w danym akcie prawnym. Jeśli chodzi o stopień szczegółowości § 9 pkt 41 planu, to niewątpliwie jest to norma wysoce szczegółowa, gdyż dotyczy wyłącznie lokalizowania zabudowy rolniczej w Strefie XI - D. C., pod warunkiem uprzedniego zrealizowania infrastruktury sanitarnej. Ponadto wprowadza obowiązek uwzględnienia w zagospodarowaniu działek zieleni przyzagrodowej (pokrywającej co najmniej 70% działki), co oznacza ustanowienie reguły dotyczącej zabudowy zagrodowej a nie zieleni w ogólności - "zieleń przyzagrodowa". Kierując się więc regułami wykładni systemowej wewnętrznej uznać należy, że z uwagi na stopień szczegółowości analizowanego przepisu i jego kontekst pojęciowy, nawiązujący wyłącznie do "zabudowy rolniczej" i odpowiadającej jej zieleni "przyzagrodowej", przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do zabudowy rolniczej, a więc nie dotyczy zabudowy, o której mowa w § 3. 1.6. MR pkt 7 planu, dla której obowiązują m.in. zasady zabudowy i ładu przestrzennego przewidziane dla zabudowy jednorodzinnej (MN). Z tych względów uznać należało, że organy obydwu instancji naruszyły prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy i wymagało uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Uwzględnienie skargi z przytoczonych powodów powoduje, że pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogą być poddane ocenie sądu, jako przedwczesne na tym etapie postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej ustalenia w zakresie wykładni wskazanych postanowień uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z 12 stycznia 2004 r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a w konsekwencji zweryfikują, czy z uwagi na obowiązujące postanowienia tej Uchwały w zakresie zabudowy i ładu przestrzennego przewidziane dla zabudowy jednorodzinnej (MN), inwestycja spełnia określona tam wymagania, jak i inne adekwatne wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych oraz norm prawa miejscowego (§ 13 pkt 1-4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.