II SA/Lu 473/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Lublinie z dnia 14 kwietnia 2023 r. znak: Ol/IP.0143.8.2023.EK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Zamościu z dnia 15 marca 2023 r. znak: Z/P.0143.1.2023.SNP Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie, po rozpatrzeniu odwołania W. S. (dalej jako: skarżący) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w Zamościu z dnia z dnia 15 marca 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r. skarżący wystąpił do organu I instancji o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zanonimizowanych kopii egzemplarzy dokumentów urzędowych w postaci odpowiedzi Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie, udzielonych na skargi osadzonych dotyczących Zakładu Karnego w Zamościu rozpatrzonych w okresie od 01 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w sposób zasadny lub częściowo zasadny. Pismem z dnia 31 stycznia 2023 r. wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, z uwagi na fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Ponieważ wnioskodawca nie odpowiedział na wezwanie, decyzją z dnia 15 marca 2023 r. Dyrektor Zakładu Karego w Zamościu odmówił udostępnienia informacji. W ocenie organu żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem. W odwołaniu od decyzji skarżący wyraził niezadowolenie z wydanej decyzji, podkreślając, że jest ona niezgodna z obowiązującymi przepisami dotyczącymi dostępu do informacji publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, w przypadku której wnioskodawca musi wykazać, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja żądana przez skarżącego nie jest wprost dostępna, wymaga przeglądu archiwalny akt spraw skargowych. Zdaniem organu odpowiedź na żądanie skarżącego wymaga przeglądu kilku tysięcy dokumentów dotyczących skarg osadzonych oraz wyselekcjonowania posiadanych odpowiedzi oraz dokonanie anonimizacji dokumentów. Usunięcie danych chronionych nie jest wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują. Wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Ponadto zakres czynności jakie należałoby wykonać w celu realizacji wniosku skarżącego pozwala na przyjęcie, że zgromadzenie żądanych informacji wymagałoby takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które nie pozostawałby bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację zadań przypisanych Dyrektorowi Zakładu Karnego w Zamościu. Zakład Karny nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika. Tym samym należy uznać, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez wnioskodawcę prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej. Dodatkowo wyjaśniono, że skarżący składa bardzo liczne wniosku o dostęp do informacji publicznej, nawet przed uzyskaniem odpowiedzi na poprzednie. Celem działania skarżącego jest utrudnienie funkcjonowania jednostki penitencjarnej oraz jej swoisty paraliż. Organ wskazał również, że wnioskodawca nie wykazał interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji i nie wskazał w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję W. S. podniósł zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.), poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji przetworzonej. Zdaniem skarżącego żądana przez niego informacja nie ma takiego charakteru. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 11 ust. 1-6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 647) ze względu na brak podjęcia przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, poprzez zaniechanie wyjaśnienia sposobu prowadzenia przez organ ewidencji, wniosków, skarg i próśb osób osadzonych biorąc pod uwagę wzór dziennika, który określa załącznik do ww. rozporządzenia. Skarżący zarzucił również naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji, która była wadliwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Skarżący zawnioskował o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Należy na wstępie odnotować znaną zarówno sądowi z urzędu, jak i obydwu stronom sporu okoliczność, że skarżący, osadzony w zakładzie karnym, składa liczne wnioski do organów Służby Więziennej, dotyczące udostępnienia mu informacji publicznej. Wśród tych wniosków pojawiały się również żądania udostępnienia kopii dokumentów odnoszących się do skarg osadzonych na działalność administracji penitencjarnej w różnych okresach czasu. Sprawy te trafiały również na wokandę tutejszego sądu. Podobne żądania, dotyczące przekazania kopii odpowiedzi na skargi osadzonych, które zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne dotyczące Zakładu Karnego w Zamościu były rozpatrywane również przez Naczelny Sąd Administracyjny, np. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 404/22, CBOSA. W tych sprawach organy Służby Więziennej przyjmowały analogiczną argumentację, jak w rozpoznawanej sprawie, wywodząc, że żądane informacje są informacją publiczną, ale przetworzona, zaś skarżący nie wykazał, że udostępnienie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Poza sporem pozostaje kwestia tego, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Odpowiedzi na skargi osadzonych mają bowiem charakter dokumentu urzędowego, sporządzonego przez funkcjonariusza publicznego jakim pozostaje Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w ramach powierzonych mu zadań i celów publicznych określonych w Kodeksie karnym wykonawczy. Odpowiedzi na skargi zawierają niewątpliwie informację publiczną dotyczącą działalności władz publicznych, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje te kwalifikować należałoby jako dokumenty urzędowe. Nie ulega również wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Zamościu jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy żądanie skarżącego odnosiło się do informacji przetworzonej, w przypadku której dostęp jest ograniczony poprzez konieczność wykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z uwagi na liczne wcześniejsze sprawy zawisłe przed sądami administracyjnymi, obydwu stronom sporu znany jest fakt, że wprawdzie ustawodawca w żadnym przepisie nie zawarł legalnej definicji informacji publicznej przetworzonej, jednakże istnieje już ogromny dorobek orzecznictwa w kwestii interpretacji tego pojęcia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, informacją publiczną przetworzoną jest informacja, która w dniu złożenia wniosku zasadniczo nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, dla jej wytworzenia konieczne jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Jest to więc jakościowo nowa informacja, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Wytworzenie informacji przetworzonej wymaga ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Działania podejmowane w celu wytworzenia informacji przetworzonej - wykraczają poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.di.p. wyraża się w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Innymi słowy: proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. przykładowo: wyroki NSA z 12 grudnia 2012 r I OSK 2149/12; z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; z 5 września 2013 r., I OSK 953/13; z 3 października 2014 r., I OSK 747/14; z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14; z 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15; z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; z 9 listopada 2021 r., III OSK 4552/21; z 3 marca 2022 r., III OSK 1125/21, CBOSA). Co szczególnie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, w orzecznictwie podkreśla się, że przetworzenie informacji może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. przykładowo wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, CBOSA). Czynnikiem determinującym uznanie informacji za przetworzona jest również szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy, wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Jak podkreśla się w orzecznictwie, informacja przetworzona to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. przykładowo wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11; z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 21 września 2012 r., l OSK 1477/12; z 2 października 2014 r., I OSK 140/14, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że organy nie wykazały wystarczająco w decyzjach, czy żądana informacja z uwagi na jej zakres może być uznana za informację przetworzoną. W uzasadnieniach decyzji nie wskazano ile zasadnych lub częściowo zasadnych skarg osadzonych było we wskazanym we wniosku okresie. Organy podkreśliły jedynie, że skarg osadzonych było bardzo dużo, nie wskazując jednak konkretnie, a nawet w przybliżeniu ich ilości. Należy podkreślić, że w okresie dotyczącym żądania skarżącego obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2003 r., Nr 151, poz. 1467) Zgodnie z § 11 ust. 2 rozporządzenia, ewidencję wniosków, skarg i próśb prowadzi się w formie dzienników, oddzielnie dla skarg oraz wniosków i próśb. Natomiast według ust. 4 tego paragrafu, wzór dziennika, o którym mowa w ust. 2, określa załącznik do rozporządzenia. Ponadto, zgodnie z ust. 6, dzienniki i skorowidze mogą być prowadzone w formie elektronicznej. Według wzoru dziennika skarg, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w rubryce 14 wpisuje się sposób załatwienia skargi (wniosku). Oznaczałoby to, że analiza skarg uwzględnionych mogła odbyć się poprzez prześledzenie rubryki 14 dziennika, której wzór określa rozporządzenie - wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje administracyjne, nie odnoszą się do tej kwestii. Rzeczą oczywistą jest, że w rubryce 14 załącznika do rozporządzenia nie są zawarte informacje, których żąda skarżący, jednak na podstawie dokonanych tam zapisów w sposób prosty można ustalić, w których sprawach skargi osadzonych zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne i ile było takich spraw. Nie wydaje się aby wykonanie tych czynności wymagało znacznego zaangażowania osób i środków, a w rozpoznawanej sprawie jest to okoliczność najistotniejsza dla uznania żądanej informacji za prostą lub przetworzoną. Dlatego też należało stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. (tak w wyroku NSA z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 404/22) Konkludując: wbrew stanowisku organów obydwu instancji, uznanie że żądanie dotyczyło informacji publicznej przetworzonej jest, co najmniej przedwczesne. Odmowa udostępnienia informacji oparta na tej przesłance była zatem błędna. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji skutkuje koniecznością ponownego rozpoznania przez Dyrektora Zakładu Karnego w Zamościu wniosku skarżącego z dnia 16 stycznia 2023 r., z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny prawnej. Organ powinien w oparciu o posiadane dane ustalić ilość skarg osadzonych, które zostały uznane za zasadne lub częściowo zasadne i w zależności od rezultatu postępowania wyjaśniającego wydać stosowną decyzję lub udzielić odpowiedzi na wniosek. Dokonując oceny charakteru prawnego żądanej informacji w świetle art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz poczynionych przez Sąd w tym zakresie rozważań organ powinien oprzeć się na rzetelnych ustaleniach faktycznych. Brak orzeczenia w sentencji wyroku o zwrocie kosztów postępowania podyktowany był okolicznością przyznania skarżącemu pomoc prawnej poprzez zwolnienie od kosztów sądowych na podstawie postanowienia z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt II SPP/Lu 104/23. Skarżący nie poniósł więc kosztów postępowania w przedmiotowej sprawie, które należałoby zwrócić stosownie do art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.