II SA/Lu 474/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak:[...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. nakazuje ściągnąć od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem nie uiszczonego wpisu. Sygn. akt II SA/ Lu 474 / 04 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania J.M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r znak : [...] nakazującej jej doprowadzić do stanu poprzedniego budynek usługowy znajdujący się na działce nr 105 położonej w Kol .N. Organ odwoławczy ustalił, iż w wyniku oględzin przeprowadzonych przez inspektora PINB stwierdzono, iż w powyższym budynku J.M. prowadzi roboty remontowo – budowlane . W dniu oględzin stwierdzono dokonanie rozbiórki ściany nośnej , sufitów i podłóg w dwóch pomieszczeniach. Roboty te wymagały pozwolenia na budowę. Wobec jego braku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r wstrzymał inwestorce na podstawie art.50 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego roboty budowlane , a następnie na podstawie art.51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego wydał decyzję nakładającą na inwestorkę obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 31 marca 2004 r projektu budowlanego przebudowy budynku sporządzonego w oparciu inwentaryzację dotychczas wykonanych robót budowlanych .Wobec niespełnienia tego obowiązku nakazano inwestorce doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy zaznaczył, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł wydać jedynie taką decyzję , gdyż art.51 ust.4 prawa budowlanego mówi, iż w razie niewykonania obowiązków o których mowa w art. 51 ust.1 pkt.2 właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót budowlanych , bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części , bądź doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Skoro do rozpoczęcia robót budowlanych niezbędne było pozwolenie na budowę decyzja jest zasadna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.M. wyjaśniła, iż w dniu 19 listopada 1998 r prawnie nabyła nakład o powierzchni 186, 50 m2 od syndyka Masy Upadłości. Znajdował się on w bardzo złym stanie. W wyniku zużycia i pod wpływem ruchu ciężkich pojazdów nastąpiło zerwanie się sufitu wykonanego z trzciny i gliny. Wywiozła dwie przyczepy ciągnikowe gliny i trzciny, która owaliła się na ziemię. Nie wiedziała, iż do uporządkowania gruzu wymagane jest pozwolenie na budowę oraz projekt przebudowy. Ściana nośna w dniu nabycia nakładu miała wykuty otwór na drzwi z górną częścią futryny bez skrzydeł drzwiowych . Brak było bocznych elementów futryny. W wyniku drgań podłoża i zlej jakości materiałów budowlanych , ściana ta w miejscu otworu drzwiowego zaczęła się obsuwać powodując niebezpieczeństwo dla użytkownika . W trosce o zachowanie substancji budynku oraz dla bezpieczeństwa zabezpieczyła to co się jeszcze dało poprzez podparcie istniejącej górnej części ściany belką stalową . Nie była to rozbiórka , gdyż obsunięcie się ściany i sufitu nastąpiło samoistnie. Budynek ma 70 lat. Uporządkowała pomieszczenie ,a nie dewastowała i wykonywała roboty budowlane polegające na rozbiórce ściany nośnej oraz sufitów i podłóg jak określił to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , nie widząc stanu w jakim znajdowało się pomieszczenie przed uporządkowaniem. Podłoga była doszczętnie zgnita i zniszczona. Znajdował się na niej opadnięty sufit oraz gruz ze ściany. Ona jedynie usunęła luźne elementy leżące na podłożu .Zdaniem skarżącej sufit z gliny i trzciny nie mógł być elementem konstrukcyjnym. Także podłoga nie mogła zostać uznana za element konstrukcyjny i nie powinien mieć tu zastosowanie art.50 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego. Dopiero ma zamiar przystąpić do prac budowlano –remontowych i wystąpić po odpowiednie zezwolenia i dokumenty, co już częściowo zrobiła występując do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Skarżąca podkreśliła, iż zamontowanie ponowne sufitu jest niemożliwe do wykonania technicznie oraz nieuzasadnione pod względem estetycznym , sanitarnym i bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Dla zastosowania rozwiązania przyjętego w art.50 ust.1 pkt.1 , a w konsekwencji także art.51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2000 r Nr 106, poz.1126 ze zmianami ) niezbędnym jest wykazanie, iż chodzi tu o przypadki inne , niż określone w art.art.48 ust.1 i art.49b ust.1 prawa budowlanego, obejmujące roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z kolei przez roboty budowlane rozumieć należy budowę , a także prace polegające na przebudowie , montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego ( art.3 pkt.7 ). Skoro art.48 ust.1 prawa budowlanego dotyczy obiektu budowlanego wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, a art. 49b ust.1 obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ to oczywistym staje się założenie, iż art.50 ust. 1 ma zastosowanie przy wszystkich innych robotach budowlanych, poza budową. Zasadniczą kwestią jest natomiast wykazanie, iż są one wykonywane bez wymaganego zezwolenia lub zgłoszenia. Organy nadzoru budowlanego oparły się w tej mierze na oględzinach przedmiotowego budynku , z których wynika, iż skarżąca wykonała rozbiórkę ściany nośnej o wymiarach 2, 5 m x 2,5 m, w której znajdował się otwór drzwiowy, oraz rozebrała ścianę działową o wymiarach 4,0 x 3, 0 m. Stwierdzono również rozbiórkę sufitów drewnianych i podłóg w dwóch pomieszczeniach budynku o wymiarach 4, 5 m x 5, 95 m i 3,6 mx 4, 55 m. Treść protokołu z oględzin została potwierdzona także przez skarżącą , która nie wnosiła do niego żadnych uwag. Mimo zatem braku pełnej daty jego sporządzenia, co uznać należy za oczywistą omyłkę pozostającą bez wpływu na wynik sprawy, stwierdzić należy, iż treść protokołu odzwierciedla zakres wykonanych robót budowlanych , co czyni zarzut skargi w tym względzie za nieuzasadniony. Wbrew jednak ocenie organów nadzoru budowlanego nie można przyjąć, iż wykonane roboty budowlane wyczerpują pojęcie remontu. Oznacza on bowiem wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym ( art.3 pkt.8 prawa budowlanego ). Za odtworzenie stanu pierwotnego nie sposób uznać rozbiórki ściany nośnej czy ściany działowej . Zasadnym jest przyjęcie , iż zakres robót budowlanych odpowiada pojęciu przebudowy, rozumianej jako zmiana dotychczasowej postaci wnętrza budynku na inną , jego ulepszeniu .W powyższym przekonaniu utwierdza załączone do akt pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym powołując się na planowany przez skarżącą zakres robót budowlanych wymienia się wykonanie dodatkowych otworów drzwiowych w ścianach wewnętrznych, wykonanie wtórnych podziałów i wydzielenie pomieszczeń sanitarnych, wykonanie nowych tynków, posadzek i wymianę stropów drewnianych na betonowe. Nie ulega zatem wątpliwości, iż opisywany zakres robót wymaga pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja była jedynie konsekwencja nie wywiązania się przez skarżącą z obowiązku przedłożenia projektu budowlanego nałożonego na nią decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r znak: [...]. Art. 51 ust.3 pkt.2 prawa budowlanego ( a nie art. 51 ust. 4 , który uległ zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r – Dz .U Nr 93, poz.888 , a więc przed datą wydania zaskarżonej decyzji ) obliguje w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skoro zatem bezspornym jest , iż roboty budowlane w opisanym zakresie były wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę , a skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku , nakazanie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego wbrew zarzutom skargi było prawidłowe. Decyzja podlega jednak uchyleniu z innego powodu. Art. .52 prawa budowlanego stanowi, iż wykonanie czynności nakazanych w decyzji o której mowa w art.48, 49 b , art.50a oraz art.51 jest obowiązkiem inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W razie ich niewykonania w stosunku do podmiotu nimi objętego może być wdrożone postępowanie egzekucyjne. Oznacza to, iż w decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego niezbędnym jest ścisłe wskazanie czynności jakie mają być wykonane przez jej adresata. Jest to o tyle istotne, iż w stosunku do podmiotu zobowiązanego może być zastosowane wykonanie zastępcze , polegające na zleceniu innemu podmiotowi wykonanie obowiązku podmiotu zobowiązanego , na jego koszt. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny , który stwierdził, iż decyzja organu administracji publicznej nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania , powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie , bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji ( wyrok z dnia 30 grudnia 1987 r sygn. akt SA / Gd 1045 / 87 , ONSA 1987, nr 2, poz.94 ). Obowiązku tego nie spełnia zaskarżona decyzja jak i decyzja organu Instancji , ograniczająca się do ogólnikowego wskazania obowiązku skarżącej. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt.1 lit.c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz .U Nr 153, poz. 1270 ) zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji należało uchylić. O kosztach orzeczono na podstawie art.223 § 2 powołanej ustawy.