II SA/Lu 474/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje [...] M. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Burmistrz Miasta B. ustalił – na wniosek M. P. i P. P. - warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako budowa 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 3 budynków garażowo-gospodarczych wraz z urządzeniami budowlanymi na działce o numerze ewidencyjnym 97, położonej w B. w obszarze ul. N.. W decyzji organ określił warunki kształtowania zabudowy, warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, warunki obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz warunki naliczenia jednorazowej opłaty w przypadku wzrostu wartości nieruchomości. Jako materialno-prawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż projektowana inwestycja znajduje się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej ul. N.. Wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu nie jest wymagane sporządzanie projektu zagospodarowania nieruchomości, gdyż decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie możliwość realizacji zamierzenia inwestycyjnego i warunki na jakich to zamierzenie może być zrealizowane. Natomiast projekt zagospodarowania nieruchomości dołączany jest do projektu budowlanego. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na prawa właściciela nieruchomości, gdyż decyzja ta nie rodzi praw do terenu objętego decyzją. Odwołanie od tej decyzji wniósł H. F., domagając się jej uchylenia. Żądanie to uzasadnił tym, iż jako współwłaściciel nieruchomości nie jest zainteresowany przekształceniem jej z działki rolniczej na budowlaną. Zarzucił ponadto, że zaskarżona decyzja nie spełnia warunków określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności wskazane w decyzji sąsiedztwo istniejącej zabudowy nie jest takim sąsiedztwem, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W obszarze analizowanym występuje bowiem jedynie zabudowa zagrodowa istniejącego od dziesięcioleci gospodarstwa rolnego, służąca potrzebom produkcji roślinnej i zwierzęcej tego gospodarstwa. Dlatego nawiązanie do tego typu zabudowy w myśl powołanego przepisu jest niedopuszczalne. H. F. podniósł również, iż działka objęta wnioskiem posiada co prawda dostęp do drogi publicznej, lecz jest on znacznie utrudniony, gdyż odbywa się za pośrednictwem wąskiej drogi gruntowej. Ponadto działka ta nie jest w wystarczającym stopniu uzbrojona w niezbędne media. W związku z powyższym decyzja jest nieprawidłowa. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zostały spełnione warunki określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności wynikające z art. 61 ust. 1. W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza funkcji i cech zabudowy zarówno terenu przeznaczonego do zainwestowania, jak również obszaru sąsiadującego wskazuje, iż działka nr 97 spełnia wymagane warunki. Mianowicie działka ta znajduje się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, ma dostęp – przez wydzieloną drogę gruntową – do ulicy N., teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto w obszarze analizowanym przebiega linia elektroenergetyczna, wodociągowa i sieć telefoniczna, co oznacza, że uzbrojenie terenu dla realizacji planowanej inwestycji jest wystarczające. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł H. F. Skarżący domagał się uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż nie spełnia ona kryteriów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzucił, że działka, na której realizowana miałaby być inwestycja, położona jest w dużym, niezabudowanym kompleksie użytków rolnych. Nie został spełniony warunek kontynuowania zabudowy co do jej funkcji, parametrów, architektury, linii zabudowy i innych kryteriów, ponieważ istniejąca na granicy obszaru analizowanego zabudowa jest typową wiejską zabudową zagrodową, natomiast projektowana zabudowa jest miejską zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Dodatkowo podniósł, iż działka, na której planowana jest budowa położona jest przy innej drodze niż działki z istniejącą zabudową. Z tego względu nie jest spełniony wymóg dostępu z tej samej drogi publicznej. Ponadto organ nie wyznaczył wszystkich linii zabudowy, w analizie nie ustalił bowiem, jak przebiegać ma linia zabudowy dla trzeciej planowanej inwestycji. Dodał, że dla zapewnienia ładu przestrzennego dla przedmiotowego obszaru powinien zostać opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "ustawą", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że dla terenu, na którym położona jest działka wnioskodawców, brak jest planu miejscowego. Projektowana inwestycja, polegająca na budowie na tej działce 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz 3 budynków garażowo-gospodarczych wymagała zatem ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 ustawy, mającym na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie natomiast do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powołane przepisy nakładają zatem na organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązek dokonania wyczerpującej analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanym na postawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. W myśl przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, w skali 1:500 lub 1:1.000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, organ wyznaczył wprawdzie obszar analizowany w odległości 50 m od granic działki objętej wnioskiem i dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sąsiedztwie działki nr 97 przy ul. Nowakowskiego w Biłgoraju, analiza ta nie odpowiada jednak wymogom określonym w przepisach ustawy oraz w powołanym wyżej rozporządzeniu. Należy podkreślić, że zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu to sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, natomiast zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Stosownie do powołanych przepisów analiza powinna zatem zawierać dokładny opis sposobu zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, w szczególności wskazanie przeznaczenia nieruchomości i sposobu ich użytkowania, opis istniejącej zabudowy i jej charakteru, wskazanie sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz wskazanie dostępu do istniejących dróg publicznych. Zważywszy, że określenie wymagań nowej zabudowy nawiązywać musi do zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej, z uwagi na wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, konieczne jest szczegółowe przeanalizowanie zabudowy działki sąsiedniej. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się bowiem co do zasady jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wprawdzie inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, odstępstwo to musi jednak wynikać z analizy. Przeprowadzona przez organ w sprawie niniejszej analiza nie zawiera wszystkich wskazanych wyżej elementów. Nie zawiera w szczególności takiego opisu zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej, który umożliwiałby określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zarówno funkcji zabudowy, jak i jej parametrów. Ponadto lakoniczne stwierdzenie analizy, że działka objęta wnioskiem znajduje się w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ul. Nowakowskiego nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Zauważyć bowiem należy, że z mapy obszaru analizowanego nie wynika, by w obszarze tym znajdowała się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Żadna z działek sąsiadujących bezpośrednio z działką inwestorów nie jest zabudowana. Jedyna zabudowa widoczna na mapie to cztery budynki na działkach o numerach 7 i 8, oddzielonych od działki objętej wnioskiem dwoma innymi działkami. Z mapy nie wynika jednak, jaki charakter ma ta zabudowa, w szczególności, czy jest to zabudowa mieszkaniowa. Skarżący podnosi, że jest to zabudowa zagrodowa, służąca gospodarstwu rolnemu. Układ i wielkość budynków wskazywałby na taki charakter tej zabudowy. Okoliczności tej organ jednak nie wyjaśnił. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że nowa zabudowa w postaci zespołu 3 domów jednorodzinnych i 3 budynków gospodarczo-garażowych jest kontynuacją funkcji i parametrów zabudowy istniejącej. Analiza nie zawiera też danych dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego, który to wskaźnik stanowi podstawę do określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Nie wiadomo więc, na jakiej podstawie określony został wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy na działce nr 97. Również brak danych co do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym nie pozwala na ocenę prawidłowości wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy (por. § 6 ust. 1 rozporządzenia). Analiza nie zawiera także danych pozwalających na określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy określana jest jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odstąpienie od tej zasady powinno wynikać z analizy. Analiza musi więc zawierać niezbędne dane w tym zakresie, w szczególności co do wysokości budynków na działkach sąsiednich. Przedstawione braki analizy powodują, że nie można uznać, by organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania dowodowego i nie usunął braków analizy, mimo iż przepis art. 136 k.p.a. uprawnia go do uzupełnienia dowodów lub materiałów, zezwala także na zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji postępowania. Organ drugiej instancji nie miał w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja narusza zatem także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wydanie decyzji w oparciu o niepełną i nierzetelną analizę narusza także przepisy art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ustawy i art. 61 ust. 1 ustawy oraz wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Sporządzona w sprawie analiza nie dawała podstaw do uznania, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należy podkreślić, że zarówno orzecznictwie, jak i doktrynie przyjmuje się, że działka sąsiednia w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy to nie tylko działka bezpośrednio sąsiadująca z działką objętą wnioskiem, lecz także działki z dalszego sąsiedztwa, dostępne z tej samej drogi publicznej, tworzące pewną całość urbanistyczną (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s.492 – 497). Z dokonanej przez organ analizy nie wynika jednak, że działka objęta wnioskiem oraz działka, na której znajduje się zabudowa wskazana w analizie rzeczywiście tworzą określoną całość urbanistyczną, pozwalającą na uznanie, że możliwe jest określenie wymagań nowej zabudowy w oparciu o analizę zabudowy istniejącej. Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji bez poczynienia niezbędnych ustaleń, w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę, co nie pozwala z kolei na ocenę, czy spełnione zostały przesłanki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także decyzji tego organu na podstawie przepisu art. 135 ustawy, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a i w tym celu dokonać ponownie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza powinna zawierać wszystkie niezbędne elementy omówione szczegółowo wyżej i odpowiadać wymogom określonym w przepisach ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, że analiza nie może ograniczać się do powtórzenia przepisów ustawy i rozporządzenia. Dopiero prawidłowo wykonana analiza pozwoli na ocenę spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1–5 ustawy i wydanie decyzji w sprawie. Organy mieć będą też na uwadze, że wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do cech i parametrów wyznaczonych przez istniejącą w danym miejscu dotychczasową zabudowę. Nowa zabudowa i rozbudowa obiektów ma odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu zapobieżenie powstawaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą. Przyjmuje się, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, s. 500-501). Uzasadnienie decyzji musi odpowiadać wymogom określonym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., czyli powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 tej ustawy, a o wynagrodzeniu pełnomocnika – na podstawie art. 250 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).