II SA/Lu 474/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu 28 kwietnia 2016 r. wpłynęła do Izby Celnej w B. P. skierowana do Sądu skarga R. Ł. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia 12 kwietnia 2016 r., znak: [...], uchylającą decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia 1 marca 2016 r., znak: [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 18 lutego 2016 r. oraz udzielającą skarżącemu wspomnianej informacji. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. W rozstrzyganej sprawie jest poza sporem, że wnioskiem z dnia 18 lutego 2016 r. skarżący wystąpił do Naczelnika Urzędu Celnego w B. P. o wskazanie imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w B. P., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 maja 2015 r. oraz o przesłanie skanu jednej dowolnej decyzji tego organu bądź Dyrektora Izby Celnej, wydanej we wskazanym wyżej okresie, w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Jednocześnie skarżący wniósł, aby skan tej decyzji nie zostały poddane anonimizacji. Po rozpatrzeniu tego wniosku, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 1 marca 2016 r., znak: [...], odmówił udostępnienia żądanych informacji. Zaskarżoną decyzją, jak wskazano wyżej, organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszej instancji oraz stwierdził zasadność udzielenia skarżącemu żądanej przez niego informacji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Podkreślenia wymaga, że decyzja ta została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej także: k.p.a.)., który stanowi, że organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten więc umożliwia organowi drugiej instancji wydanie decyzji reformatoryjnej, to jest decyzji merytorycznej, co jest konsekwencją przyjętego na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego modelu postępowania oraz wewnętrznej logiki tego aktu prawnego, w świetle których organ odwoławczy jest – w pewnym zakresie – organem o merytorycznych kompetencjach w sprawie. Mimo że w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie dookreślono podstaw wydania tego rodzaju decyzji, niewątpliwie decyzja reformatoryjna (zmieniająca), ze swej istoty może być wydana w szczególności w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego (podobnie – choć na gruncie odmiennego stanu faktycznego – NSA w wyroku z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1062/10). Uwzględniając specyfikę postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, stwierdzić należy, że stosując powyższy przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, na mocy odesłania zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą udostępnienia informacji publicznej i orzekł o udzieleniu żądanej informacji przez skarżącego. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, to jest funkcjonariuszy celnych oraz są związane z wykonywaniem przez nich zadań publicznych. Okoliczność ta nie została zakwestionowana, a Sąd nie znajduje podstaw, aby, mając na względzie stan faktyczny niniejszej sprawy, ocenę tę podważyć. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję reformatoryjną (merytoryczną), o której mowa w tym przypisie. Trzeba podkreślić, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają sztywnych regulacji dotyczących formy udostępnienia informacji publicznej, a postępowanie w tym zakresie zostało – z woli ustawodawcy – odformalizowane. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i może nastąpić w dowolnej formie. Celem ustawy jest niewątpliwie realizacja zasady jawności działania władzy publicznej, a zatem istotą sprawy, która dotyczy rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, jest jak najszybsze udzielenie żądanej informacji publicznej. Z tego względu wyraźnie zastrzeżono w powołanej ustawie, że dla odmowy udostępnienia informacji publicznej, zastrzeżono formę decyzji administracyjnej (art. 16 i art. 17), natomiast nie wprowadzono żadnych ograniczeń co do sposobu udzielenia żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej. To oznacza, że dopuszczalną formą rozstrzygnięcia sprawy – w przypadku rozpoznawania odwołania od decyzji pierwszej instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest zarówno uchylenie decyzji zaskarżonej i przekazanie sprawy do organu pierwszej instancji, o ile zaistniały podstawy do wydania takiej decyzji określone w art. 138 § 2 k.p.a., jak i uchylenie wadliwej decyzji odmawiającej udzielenia tej informacji i udzielenie tej informacji w ramach tego rozstrzygnięcia, tak jak to uczynił organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję. W tym ostatnim przypadku, co należy podkreślić, rozstrzygnięcie organu realizuje zasadę prostoty i szybkości postępowania, co w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej, niewątpliwie ma bardzo istotne znaczenie. Podnieść przy tym należy, że skarżący kwestionując – w niniejszej sprawie – zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, wniósł o "uchylenie tej decyzji Dyrektora Izby Celnej oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. i przekazanie sprawy organowi administracji do rozpoznania w całości", z uwagi na nieudostępnienie mu żądanych danych publicznych. Oznacza to, że – co do zasady – organ odwoławczy podzielił argumentację skarżącego, co do tego, że żądane przez niego dane podlegają udostępnieniu w trybie przepisów omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, wobec wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego – na skutek wydania decyzji odmownej – organ drugiej instancji, rozstrzygając odwołanie, nie mógł – w ocenie Sądu – zastosować instytucji nieznanej Kodeksowi postępowania administracyjnego, a mianowicie częściowego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, zaś w pozostałej części – w drodze czynności materialno-technicznej. Organ bowiem utracił już możliwość załatwienia sprawy poza sformalizowanym – z natury rzeczy – postępowaniem administracyjnym, gdyż wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej wywołało skutek w postaci konieczności stosowania zasad postępowania administracyjnego, nie zaś postępowania w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z tych względów Sąd, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.