II SA/Lu 476/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty odsetek od świadczeń nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego i orzeczenia obowiązku ich wpłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] r. Nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje [...] I. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 złotych (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Kierownik Sekcji Postępowania Egzekucyjnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. (dalej jako organ pierwszej instancji) zmienił decyzję własną z dnia 23 października 2008 r. przyznającą skarżącej J. N. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz W. N., Z. N. i M. N. w części dotyczącej czasookresu przyznania świadczenia i uznał za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz ww. w łącznej kwocie 900,00 zł. Decyzją z dnia 10 maja 2010 r. organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą do zwrotu wskazanej kwoty nienależnego świadczenia w terminie do dnia 31 sierpnia 2010 r. wskazując jednocześnie, iż kwota odsetek ustawowych zostanie naliczona po spłacie całości należności. Decyzją z dnia 22 listopada 2010 r. organ pierwszej instancji zmienił wyżej wymienioną decyzję, w ten sposób, że kwotę należną do zwrotu rozłożył na cztery raty płatne w miesiącach od listopada 2010 r. do lutego 2011 r. Wreszcie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. organ pierwszej instancji ustalił wysokość należnych odsetek od nienależnie pobranych świadczeń na kwotę 281,12 zł i zobowiązał skarżącą do jej uiszczenia w terminie do 31 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Natomiast w związku z faktem, że strona dokonała spłaty całości należności w dniu 28 czerwca 2011 r. należało ustalić wysokość należnych od strony odsetek. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, iż decyzja o uznaniu za nienależne pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego zapadła w dniu 16 lutego 2009 r., a więc po fakcie wypłaty pieniędzy będących świadczeniem nienależnym i stąd nie miała podstaw do nie przyjęcia tego świadczenia. Nadto decyzji tej dotychczas nie otrzymała. Do dnia 2 listopada 2010 r. nie wiedziała, że organ zażąda zwrotu tych świadczeń. Ponadto dodała, iż została poinformowana przez pracownika organu, że po spłacie nienależnie pobranego świadczenia będzie mogła złożyć podanie o umorzenie odsetek. Wskazała, iż trzy pierwsze raty uiściła w terminie jedynie ostatnia rata zamiast w lutym 2011 r. została zapłacona w czerwcu 2011 r., co wynikło z faktu braku środków na koncie do realizacji dyspozycji, o czym nie wiedziała. Na zakończenie dodała, iż znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami utrzymało ją w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 23 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Odnosząc zatem przywołaną regulację do zgromadzonego materiału - zdaniem Kolegium - decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Odwołująca dokonała spłaty całości należności w dniu 28 czerwca 2011 r. stąd ustalona została wysokość odsetek od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia ich spłaty, to jest od dnia 1 lutego 2009 r. J. N. powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej zmianę i umorzenie naliczonych odsetek. Jej zdaniem decyzja ta jest niesłuszna, a nadto jej sytuacja finansowa uniemożliwia zwrot ustalonej kwoty. W tym zakresie podniosła, iż samotnie wychowuje troje dzieci, na które ma przyznane alimenty w wysokości po 300 zł. Dzieci często chorują, co wymaga zakupu lekarstw, które są bardzo drogie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd postanowił uznać skargę za uzasadnioną, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać, gdyż naruszają przepisy prawa procesowego, jak i materialnego. W pierwszej kolejności odnosząc się do zawartego w skardze wniosku skarżącej o umorzenie naliczonych zaskarżoną decyzją odsetek wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Inaczej mówiąc, Sąd nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, dlatego wniosek skarżącej o umorzenie przedmiotowej kwoty odsetek nie mógł być rozpatrzony przez Sąd, pomijając nawet kwestię, iż wniosek taki nie był przedmiotem postępowania organów. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż wniosek o umorzenie odsetek w pierwszej kolejności winien zostać złożony do właściwego organu, który obowiązany jest do jego rozpatrzenia. Dopiero wyrażone w tym zakresie stanowisko organu podlegać może ocenie Sądu. W niniejszej sprawie kontroli Sądu została natomiast poddana wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, mocą której ustalono wysokość odsetek na kwotę 281,12 zł od nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i nałożono na skarżącą obowiązek uiszczenia tej kwoty w terminie do 31 grudnia 2011 r. Zasady i tryb postępowania w sprawach przyznawania, wypłacania i zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego reguluje ustawa z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1 poz. 7 ze zm., zwana dalej "ustawą"). I tak zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależne świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Nienależne świadczenia zostały zdefiniowane jako świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. W sprawie bezspornym jest, iż w stosunku do skarżącej organ pierwszej instancji wydał w dniu 16 lutego 2009 r. decyzję, którą m.in. uznał za nienależnie pobrane świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz jej dzieci w okresie od 1 stycznia 2009 r. do 31 stycznia 2009 r. w łącznej kwocie 900,00 zł, a następnie decyzją z dnia 10 maja 2010 r. orzekł o obowiązku jej zwrotu. Obydwie decyzje są ostateczne, nie ma więc żadnych wątpliwości co do obowiązku skarżącej zwrotu nienależnego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Jak zresztą wynika z akt sprawy nienależnie pobrana kwota została przez skarżącą zwrócona w całości. Organ uprawniony był zatem do naliczenia skarżącej odsetek z tytułu opóźnienia w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. W przedmiotowej sprawie rzecz w tym, że ani organ pierwszej ani drugiej instancji nie wyjaśnił w jaki sposób została wyliczona sporna w niniejszej sprawie kwota odsetek. W tym zakresie należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, a także podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Art. 107 § 3 k.p.a. stanowi zaś, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których organ się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż uzasadnienie decyzji organów obu instancji zupełnie nie spełnia przywołanych kryteriów. Przede wszystkim uzasadnienie decyzji nie odzwierciedla sposobu ustaleń faktycznych, a rozważania organów nie odnoszą się do istotnych elementów w sprawie. Co więcej uzasadnienia te są rażąco ogólnikowe i lakoniczne i nie zawierają wyczerpujących ustaleń faktycznych i ich rozważań w świetle mającego zastosowanie w sprawie stanu prawnego. W sytuacji, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest wysokość odsetek, uzasadnienie decyzji winno zawierać nie tylko przywołanie treści przepisu, ale również wszystkie dane będące podstawą obliczeń tej kwoty, a także ilustrować sposób przeprowadzenia obliczeń i podawać konkretne wielkości, potwierdzające zachowanie poprawności ich wyliczenia. W przeciwnym razie stanowisko organu w danej kwestii jest pozbawione podstaw i arbitralne, i tak też Sąd ocenia rozstrzygnięcie decyzji organów obu instancji, że kwota odsetek wynosi tyle ile organy wskazały. W omawianych uzasadnieniach organy zacytowały jedynie treść art. 23 ust. 1 i ust. 7 ustawy i wskazały, iż skarżąca dokonała spłaty całości należności w dniu 28 czerwca 2011 r. i stąd wysokość odsetek naliczono od 1 lutego 2009 r. do dnia spłaty. Jak wskazano wyżej jest to całkowicie niewystarczające. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że proces stosowania prawa nie jest czynnością prostą, lecz składa się z szeregu etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ powinien rozpoznać odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie – odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne – w każdej rozpoznanej sprawie – a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. W przedmiotowej sprawie organ nie tylko nie podał według jakiej obowiązującej stawki procentowej dokonał obliczenia należnej kwoty odsetek, lecz również nie uwzględnił istotnej w sprawie okoliczności rozłożenia skarżącej zaległości na raty, dokonując w tym zakresie ustalenia okresu zaległości poprzez zestawienie dat: pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty nienależnego świadczenia (1 luty 2009 r.) i dokonania spłaty całości tej wymaganej należności (28 czerwca 2011 r.). Taki natomiast sposób ustalenia okresu zaległości w spłacie nienależnie pobranego świadczenia jest nieprawidłowy. W tej zaś kwestii należy wskazać, iż pojęcie odsetek nie zostało dotychczas nigdzie zdefiniowane. W literaturze najczęściej rozumie się przez nie wynagrodzenie za korzystanie z cudzych pieniędzy (albo też innych zamiennych rzeczy ruchomych) lub rekompensatę za opóźnienie w zapłacie sumy pieniężnej. Wysokość odsetek zależy natomiast od wysokości stopy procentowej, wielkości długu głównego oraz czasu trwania tego długu lub czasu opóźnienia w jego uregulowaniu. Te wszystkie elementy są zatem bardzo istotne, gdyż mają bezpośredni wpływ na wysokość kwoty odsetek. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji uwzględnił zaś wniosek skarżącej i decyzją z dnia 22 listopada 2010 r. kwotę nienależnie pobranego świadczenia rozłożył na cztery miesięczne raty (po 225 zł) płatne przez stronę do 30 dnia każdego miesiąca w okresie od listopada 2010 r. do lutego 2011 r. Bezspornym przy tym jest, że strona w określonym terminie spłat uiściła trzy pierwsze raty, natomiast ostatnią z przekroczeniem ustalonego terminu dopiero w dniu 28 czerwca 2011 r. Powyższa okoliczność rozłożenia podlegającej spłacie należności na raty ma natomiast istotne znaczenie. W ocenie Sądu rozłożenie przez organ na raty płatności nienależnie pobranych świadczeń na podstawie art. 23 ust. 7 ustawy, ma ten skutek, że organowi nie przysługują odsetki od ratalnych świadczeń za okres od daty wydania decyzji do daty płatności poszczególnych rat, z wyłączenie sytuacji opóźnienia spłaty którejkolwiek z rat. Wynika to z faktu, iż wskutek rozłożenia należności na raty terminy spłaty ratalnych należności są od tej chwili inne, późniejsze. Leżące zatem u podstaw odsetek zdarzenia w postaci opóźnienia lub zwłoki przestają z mocy konstytutywnej decyzji rozkładającej na raty istnieć co do ratalnych świadczeń w okresie od daty jej wydania do daty płatności poszczególnych rat. Tym samym nie można mówić, że zobowiązany pozostaje w tym okresie w zwłoce z dokonaniem spłaty. Zwłoka pojawia się natomiast po przekroczeniu terminu płatności którejkolwiek z rat i od tej daty można liczyć odsetki z tym, że od kwoty niespłaconej w terminie raty. Nie uwzględnienie i nie wyjaśnienie tej okoliczności powoduje, iż organy nie tylko dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., lecz również art. 23 ust. 1 i ust. 7 ustawy. Co więcej konsekwencją uchybienia art. 107 § 3 k.p.a., było również naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. Z określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz wskazanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, wypływa bowiem dla organów administracji publicznej m.in. obowiązek należytego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Jego realizacja następuje zaś poprzez przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów służących przekonaniu strony o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać sądom administracyjnym możliwość sprawdzenia, czy w sprawie, co do okoliczności faktycznych dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, a także rozważenia toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz sprawdzenia motywów rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 186/11). Wskazane uchybienia mogą mieć natomiast wpływ na wynik sprawy albowiem ustalenia faktyczne w zakresie okresu zwłoki z dokonaniem spłaty mogą być odmienne od przyjętych przez organy. Mając to wszystko na uwadze, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - uchylił decyzje organów obu instancji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy. O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu Sąd zaś orzekł na podstawie art. 250 tej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). W toku ponownego postępowania organ pierwszej instancji mając na uwadze powyższe wskazania, dokona szczegółowego obliczenia kwoty odsetek wskazując w tym zakresie stopę procentową, w jakiej wysokości, od jakich kwot i od jakich dat odsetki są naliczane, czemu da wyraz w uzasadnieniu decyzji. Dopiero wskazanie tych elementów umożliwi stronie obronę jej praw, a przede wszystkim zrozumienie podstaw nałożonych na nią obowiązków.