II SA/Lu 477/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia R. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec R. K., zobowiązanego do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym o charakterze niepieniężnym nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. dotyczących wykonania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. R. K. wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], utrzymującego postanowienie PINB Miasta [...] o odmowie uwzględnienia zarzutów w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem wnioskodawcy, wykonanie nakazu powinno zostać zawieszone lub wstrzymane, ponieważ w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie dotyczące zasadności i legalności obowiązku oraz w razie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia sądu. Uprzednie wykonanie rozbiórki stanowiłoby niewątpliwą szkodę interesu społecznego i obywatela. Jednocześnie skarżący w swoim wniosku zaznaczył, że wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego w chwili obecnej jest niemożliwe ze względu na warunki atmosferyczne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nie uwzględnił powyższego wniosku. Organ podkreślił, że decyzja administracyjna PINB Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. jest ostateczna i podlega wykonaniu, a wniesienie skargi do sądu w sprawie postępowania egzekucyjnego nie wstrzymuje jej wykonania. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków opisanych w art. 56 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej także jako "u.p.e.a."). LWINB w [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 336/15, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, nie dopatrując się niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem PINB, treść wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz okoliczności sprawy nie uzasadniają zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Sprawa toczy się od 2011 r. i została zakończona decyzją administracyjną, która jest ostateczna. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych okoliczności wskazujących na to, by wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego mogło wyrządzić szkodę dla interesu społecznego i obywatela. Chodzi o szkodę i skutki przekraczające normalne następstwa związane z wykonaniem aktu. Wniosek nie odnosi się wprost do przesłanek, które stanowią podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego, za przesłankę taką nie można uznać nałożenia na zobowiązanego grzywny czy złych warunków atmosferycznych. Postępowanie egzekucyjne jest wyłącznie konsekwencją niewykonania przez skarżącego nakazu rozbiórki, wydanego prawomocną decyzją administracyjną z dnia [...] stycznia 2012 r. Na powyższe postanowienie R. K. złożył zażalenie, zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 11 k.p.a. oraz art. 56 § 1 i § 2 u.p.e.a. Organ odwoławczy stwierdził, że wydane w toku postępowania egzekucyjnego postanowienie z dnia [...] grudnia 2016 r. nie narusza prawa. Organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane jest z faktem zakończenia postępowania administracyjnego, w którym wydana została ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 594/12 oddalił skargę R. K. na tę decyzję. Zatem, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nałożony został na skarżącego obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta jest ostateczna i podlega wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wypełniając ustawowy obowiązek, określony w art. 6 § 1 u.p.e.a., wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...], podjął kroki zmierzające do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji administracyjnej poprzez zastosowanie administracyjnych środków przymusu. W tym celu organ upomnieniem z dnia [...] marca 2013 r. wezwał skarżącego do wykonania obowiązku, wskazując równocześnie, że w przypadku niewykonania obowiązku dobrowolnie, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne w administracji, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. Organ odwoławczy podniósł, że z uwagi na niewykonanie przez skarżącego obowiązku, w dniu [...] maja 2013 r. wystawiony został tytuł wykonawczy. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, zgodnie z treścią art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., nastąpiło wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do treści zażalenia, organ odwoławczy wskazał, że zarzuty nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Brak jest bowiem ustawowych przesłanek, na podstawie których byłoby możliwe uwzględnienie zażalenia. Sposób zawieszenia postępowania egzekucyjnego reguluje przepis art. 56 u.p.e.a., który zawiera zamknięty krąg przesłanek jego zawieszenia. Organ egzekucyjny jest przy tym związany treścią tej normy prawa, co oznacza, że nie pozostawia ona swobody wyboru, co do zawieszenia, czy odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Jeżeli zachodzi którakolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek, to organ egzekucyjny ma obowiązek zawieszenia postępowania. Z drugiej zaś strony, w razie niewystąpienia żadnej z przesłanek wskazanych w art. 56 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie może zawiesić postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. K. wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] lutego 2017 r. i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. W opinii skarżącego, wbrew stanowisku organów administracji publicznej, możliwe jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji gdy zaskarżona została decyzja, która podlega wykonaniu w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem skarżącego, istnieje duże prawdopodobieństwo, że decyzja ta zostanie usunięta z obrotu prawnego. Dlatego też utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, odmawiającego zawieszenia postępowania egzekucyjnego, może doprowadzić do sytuacji, że zostanie wykonana rozbiórka, gdy decyzja, która kreowała ten obowiązek - nie będzie istniała. Skutkiem czego będzie konieczność wszczęcia kolejnego postępowania, w celu uzyskania odszkodowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec R. K., zobowiązanego do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym o charakterze niepieniężnym nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. dotyczących wykonania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego zgodnie z decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Bezspornym jest, że wobec skarżącego toczy się postępowanie egzekucyjne mające doprowadzić do wykonania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, orzeczonego ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Organy obu instancji trafnie podkreśliły, że przepis art. 56 § 1 u.p.e.a. zawiera zamknięty katalog przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego w administracji. Polegają one na: 1) wstrzymaniu wykonania, odroczeniu terminu wykonania obowiązku albo rozłożeniu na raty spłat należności pieniężnej; 2) śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) żądaniu wierzyciela; 5) innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Skarżący wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, do czasu prawomocnego rozpatrzenia skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], utrzymującego postanowienie PINB Miasta [...] o odmowie uwzględnienia zarzutów w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem wnioskodawcy, wykonanie nakazu powinno zostać zawieszone lub wstrzymane, ponieważ w dalszym ciągu prowadzone jest postępowanie dotyczące zasadności i legalności obowiązku oraz w razie pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia sądu uprzednie wykonanie rozbiórki stanowiłoby niewątpliwą szkodę interesu społecznego i obywatela. Jednocześnie skarżący w swoim wniosku zaznaczył, że wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego w chwili obecnej jest niemożliwe ze względu na warunki atmosferyczne. Zdaniem sądu, stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, aby ziściła się którakolwiek z przesłanek ustawowych warunkujących możliwość zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Rację mają organy obu instancji, że podniesione we wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego okoliczności nie mieszczą się w żadnej z przesłanek określonych w art. 56 § 1 u.p.e.a., obligujących organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania. Wymaga podkreślenia, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu" oznacza, iż w razie spełnienia przesłanek wymienionych enumeratywnie w pkt 1- 5 nie pozostawiono organowi egzekucyjnemu swobody wyboru co do zawieszenia postępowania, a wystąpienie okoliczności przewidzianych w tym przepisie obliguje organ do zawieszenia postępowania. Możliwość zastosowania instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego należy analizować przez pryzmat art. 56 § 1 u.p.e.a., zawierającego zamknięty katalog przesłanek, stanowiących podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Wszelkie twierdzenia skarżącego nie wyczerpują żadnego z przypadków wskazanych w przepisie. W szczególności, do katalogu zamkniętego z art. 56 § 1 u.p.e.a. nie będzie się zaliczać wynik innego postępowania, czy też aspekty ekonomiczne, celowościowe związane z wynikiem innego postępowania. Ponadto dla oceny, czy zaistniały w sprawie podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prawnie obojętne są okoliczności związane z warunkami atmosferycznymi, na które powołał się skarżący, skoro art. 56 u.p.e.a. wylicza w sposób wyczerpujący okoliczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Z tego względu nie mogą być brane pod uwagę inne okoliczności nie wskazane w tym przepisie. Trafne jest zatem stanowisko, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego, z uwagi na to, iż nie wykazał on żadnej z ustawowych przesłanek, które powodują zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, lecz nakaz w niej zawarty nie został zrealizowany, co spowodowało wszczęcie postepowania egzekucyjnego. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że istnieje duże prawdopodobieństwo, iż decyzja ta zostanie usunięta z obrotu prawnego, wskazać należy, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne stosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Fakt podejmowania działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym sam w sobie nie powoduje zawieszenia, bądź trwałej przeszkody w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego. Jedynie wydanie w toku takiego nadzwyczajnego postępowania, postanowienia o wstrzymaniu wykonania takiej decyzji, obliguje organ do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Bez znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym pozostają argumenty dotyczące wadliwości decyzji, która stała się tytułem wykonawczym i poprzedzającego jej wydanie postępowania (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Krakowie z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 917/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd tylko na marginesie zwraca uwagę na wyrok z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 594/12, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Orzeczenie jest prawomocne, zaś skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienie wyroku. Skarżący nie wykazał, że skierowana do niego decyzja, będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto, zgodnie treścią art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego i nie bada samej decyzji z której egzekwowany obowiązek wynika. Reasumując, zdaniem sądu, organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału i zasadnie nie dopatrzyły się podstaw zawieszenia postepowania egzekucyjnego. Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).