II SA/Lu 478/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 11 lipca 2025 r., [...], Wojewoda (dalej jako: Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. (dalej jako: Prezydent), utrzymał w mocy wydaną przez Starostę L. (dalej także: Starosta) z dnia 5 maja 2025 r., znak: [...], w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0524 ha, która odpowiada dawnej działce nr [...] o pow. 0,0524 ha, położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 43, ark. 27). Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 30 czerwca 1976 r., znak: [...], na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami [...] w L., wywłaszczono nieruchomość położoną w L. w dzielnicy W., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0524 ha, stanowiącą własność K. W.. Wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości pod budowę zakładów [...] w L.. Wnioskiem złożonym w dniu 10 października 2019 r. J. B., M. K. i A. K., jako spadkobierczynie K. W., wystąpiły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0524 ha, która odpowiada dawnej działce nr [...] o pow. 0,0524 ha, położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 43, ark. 27). W toku postępowania administracyjnego została sporządzona dokumentacja geodezyjna w celu odtworzenia granic wywłaszczonej nieruchomości w odniesieniu do aktualnego stanu ewidencji gruntów, a dawna działka nr [...] została wykazana jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0524 ha. W celu ustalenia rzeczywistego stanu nieruchomości w dniu 10 stycznia 2020 r. organ przeprowadził oględziny nieruchomości z udziałem stron postępowania oraz geodety, który okazał granice wnioskowanej do zwrotu nieruchomości. W trakcie oględzin stwierdzono, że przedmiotowy grunt jest niezagospodarowany, porośnięty chwastem i krzewami. Roślinność jest nieuporządkowana, a jej zagęszczenie utrudnia poruszanie się po nieruchomości. Przedmiotowy teren stanowi część większego obszaru o charakterze nieużytku. Starosta ustalił, że w dniu 30 czerwca 1976 r. zawnioskowany do zwrotu teren objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. miasta L., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 3 czerwca 1969 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia 9 października 1969 r., nr [...]; ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr [...] w L. z dnia 25 lipca 1972 r. – dalej jako: Ogólny Plan Zagospodarowania). Działka znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem "[...]" tj. tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] — zakaz zabudowy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 24 lipca 1971 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...]. Organ ustalił, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracyjnego [...], jednak nie zachowała się dokumentacja w tym przedmiocie. W dniu 30 maja 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu Gospodarki Produktami [...]. W dniu 29 czerwca 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego – bez załącznika graficznego. W dniu 15 grudnia 1986 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę (przedłużenie ważności budowy budynku portierni oraz dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego). Nie zachowały się załączniki graficzne do ww. decyzji. W dniu 26 maja 1997 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy [...] nr [...] oraz wiaty stalowej. Na podstawie dokumentacji dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości, organ ustalił, że działka stanowiła część gospodarstwa rolnego — nieruchomość była użytkowana rolniczo (obsiana żytem). Ponadto wskazuje na to objęcie aktem własności ziemi wydanym w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, Dz. U. Nr 27, poz. 250 (k. 66 akt admin. I inst.). Decyzją z dnia 24 lipca 2020 r. Starosta zwrócił wnioskodawczyniom nieruchomość oznaczoną jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0524 ha, która odpowiada dawnej działce nr [...] o pow. 0,0524 ha, położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 43, ark. 27). Organ pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość nie została zagospodarowania zgodnie z celem wywłaszczenia, pod budowę Zakładów [...] w L.. Wojewoda decyzją z 3 grudnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie (wyrok z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 23/21). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1814/21, uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone decyzje organów obu instancji. Sąd drugiej instancji dopuścił dowody uzupełniające z decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia 5 marca 1969 r. znak [...] ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...] na okoliczność planowania strefy ochronnej jako składowej integralnej części bazy [...] i konieczność objęcia przedmiotowej działki wywłaszczeniem w związku z jej realizacją, a także mapy sytuacyjnej z wykazu zmian gruntowych (rejestru pomiarowego) [...]/74 z dnia 1 kwietnia 1974 r. (wymienionego w treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia 30 czerwca 1976 r. i we wniosku o wywłaszczenie z dnia 22 maja 1974 r.) oraz decyzji wywłaszczeniowej z dnia 20 października 1970 r. wraz z mapą nr [...]/70 na okoliczność stopniowego wywłaszczania nieruchomości i realizowania inwestycji – budowy zakładów [...]. Sąd wskazał, że wobec braku w aktach decyzji ustalającej lokalizację szczegółową, jej treść nie była dotychczas oceniana. Uznał, że analizy wymaga przedłożony plan i rejestr pomiarowy w części dotyczącej przedmiotowej działki, który stanowił załącznik do wniosku wywłaszczeniowego, a który to dokument dotychczas był nieznany. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że dotychczasowe rozstrzygnięcie w sprawie dokonane zostało na niepełnym materiale dowodowym, bez uwzględnienia dowodów, które dopiero na etapie skargi kasacyjnej zostały zgłoszone przez skarżącą kasacyjne G. L.. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta uzupełnił materiał dowodowy o wskazaną powyżej dokumentację. Organ włączył do akt również mapę własności gruntów sąsiadujący działką objętą wnioskiem, położonych w pasie otaczającym teren bazy [...], z których wynika, że jedynie niektóre działki stanowią własność G. L.. Do akt sprawy włączono także zdjęcia lotnicze obrazujące stan zagospodarowania terenu na przestrzeni lat od 1973 r., na których zawnioskowany do zwrotu obszar jest niezagospodarowany – pozostaje poza ogrodzeniem. Decyzją z 5 maja 2025 r. Starosta zwrócił na rzecz wnioskodawczyń nieruchomość oznaczoną jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0524 ha, która odpowiada dawnej działce nr [...]. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskowana do zwrotu działka o projektowanym numerze [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz uprawnionych osób. Starosta wskazał, że realizację inwestycji w postaci budowy składu [...] zaplanowano w dwóch etapach. Decyzją z dnia 20 października 1970 r. wywłaszczono nieruchomości objęte rejestrem pomiarowym nr [...] pod wybudowanie składu dystrybucyjnego [...], a decyzją z dnia 30 czerwca 1976 r. wywłaszczono nieruchomości objęte rejestrem pomiarowym nr [...] (m. in. działkę nr [...]), położoną w pasie terenu graniczącym z bazą [...]. Również we wniosku o wywłaszczenie z 22 maja 1974 r. wskazano, że grunty niezbędne są pod budowę składu dystrybucyjnego [...] ("drugi etap budowy składu [...]"). W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że inwestor zobowiązany był do opracowania projektu strefy ochronnej (pkt 7 decyzji z dnia 5 maja 1969 r. o lokalizacji szczegółowej składu dystrybucyjnego [...]). Jednakże ani w dokumentacji archiwalnej Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., ani w zasobach [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. (aktualnego użytkownika składu [...]), nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących projektu bądź utworzenia strefy ochronnej składu [...]. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznał, że strefa taka nie powstała. Organ drugiej instancji dołączył do akt postępowania pismo P. O. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. datowane na 4 lipca 2025 r., z którego wynika, że spółka nie posiada informacji na temat strefy ochronnej składu dystrybucyjnego [...] przy ul. [...] w L.. Również Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. poinformował, że nie odnalazł informacji potwierdzających jej wydzielenie (pismo z 20 czerwca 2025 r.). Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania Gminy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia czy cel wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0524 ha, położonej przy ul. [...] w L. w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], odpowiadającej dawnej działce nr [...], został zrealizowany, a realizacja tego celu miałaby nastąpić poprzez utworzenie stref ochronnych w związku z realizowaną inwestycją składu dystrybucyjnego [...]. Zdaniem Wojewody o powstaniu strefy ochronnej nie świadczy realizacja Zakładów [...], na potrzeby których strefa miała zostać utworzona. Za dowód potwierdzający realizację celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej nie może świadczyć okoliczność, że sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia oraz decyzją o szczegółowej lokalizacji inwestycji, ponieważ ustalenia planu oraz decyzji lokalizacyjnej stanowiły warunek dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny, jednak nie mogą stanowić dowodu na realizację tego celu. Z tego samego względu nie mogą zostać uznane projekty będące załącznikami wniosków o wywłaszczenie, w tym mapa (plan) nr [...] stanowiąca załącznik do wniosku o wywłaszczenie rozpatrzonego decyzją z dnia 30 czerwca 1976 r. Dokumenty te stanowią jedynie dodatkowy wyznacznik dla prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej działki. Nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że treść aktów planistycznych czy decyzji wydanych przed wywłaszczeniem nieruchomości, a także treść projektów będących podstawą wywłaszczenia potwierdza, że dawna działka nr [...] została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. spełnia wymaganą funkcję strefy ochronnej. Dokumenty te mogą świadczyć jedynie o tym, że wywłaszczona działka została przeznaczona pod strefę izolacyjną, jednak nie mogą już potwierdzać utworzenia takiej w strefy w późniejszym czasie. Wojewoda rozważył, że obowiązujący przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, akt wykonawczy, tj. zarządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. Nr 4, poz. 29), wymagał – dla utworzenia strefy ochronnej –wydania decyzji administracyjnej (decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ustalający taką strefę). Z kolei obowiązujące w dacie wywłaszczenia rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przewidywało, że dla utworzenia strefy ochronnej konieczne jest określenie takiej strefy w pozwoleniu na budowę obiekty, dla którego ma ona zostać utworzona. Nadto żadna z zachowanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych dla poszczególnych obiektów należących do Składu Dystrybucyjnego [...], w poszczególnych etapach realizacji tej wieloetapowej inwestycji, nie określa spornej strefy ochronnej, ani nawet nie zawiera żadnej informacji o takiej strefie. Co istotne, również [...]", będący następcą prawnym wnioskodawcy wywłaszczenia, w odpowiedzi na zapytania organu pierwszej instancji oraz drugiej instancji dotyczące utworzenia spornej strefy ochronnej, wyjaśnił, że nie odnalazł dokumentacji potwierdzającej wydzielenie strefy ochronnej dawnego składu dystrybucyjnego [...] położonego przy ul. [...] w L.. Decyzji takiej, ani też informacji o prowadzeniu postępowań zmierzających do ich wydania, nie odnaleziono również w zasobach Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta [...]. W związku z powyższym Wojewoda doszedł do przekonania, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że taka strefa została zrealizowana. Podkreślił, że nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia, pozostawienie przedmiotowego terenu w stanie zaniedbanym, bez jakiejkolwiek pielęgnacji znajdującej się na nim zieleni, którą dokonywać winien obecny właściciel — G. L. i pomimo to uznawać ten teren jako składnik obszaru przylegającego do stacji paliw, będący naturalną barierą ochronną przed nadmiernym hałasem i zanieczyszczeniami. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i wobec jej zbędności udział w tej nieruchomości może zostać zwrócony spadkobiercom byłych właścicieli; 2. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu na jaki nastąpiło wywłaszczenie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził, aby zaskarżoną decyzją zostało naruszone prawo materialne albo przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i powodującym konieczność uchylenia decyzji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. sąd – tak, jak organy administracji – związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1814/21. Przepisy prawa nie uległy zmianie. Wskazane wytyczne co dalszego postępowania zostały zrealizowane przez organy administracji, ponieważ do akt sprawy dołączono dokumenty wskazane w powyżej przywołanym wyroku tj. decyzję Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z 5 marca 1969 r., mapę sytuacyjną z wykazu zmian gruntowych (rejestru pomiarowego) [...]/74 z dnia 1 kwietnia 1974 r. oraz decyzję wywłaszczeniową z dnia 20 października 1970 r. wraz z mapą [...] Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej jako: u.g.n.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, zgodnie z ust. 3 powyższego artykułu, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określa art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo; 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W przypadku, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140 u.g.n. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., nakazuje organowi administracji publicznej uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia, co w konsekwencji winno skutkować jej zwrotem. Powołany przepis, zawierający ustawową definicję pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, nakłada bowiem na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od jego treści (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 241/00, LEX nr 54436; z dnia 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, LEX nr 149521; z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00, LEX nr 298527; z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/08, LEX nr 555628 i z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1612/09, LEX nr 745102). Oceniając przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów pochodzących z okresu poprzedniego ustroju, należy uwzględnić, że były określane w sposób ogólnikowy (por. wyrok WSA w Lublinie z 25 czerwca 2019 r., II SA/Lu 144/19). Z tego względu ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie wszelkich dokumentów dotyczących realizacji tego celu. Należy podkreślić, że art. 136 ust. 1 u.g.n. wyraża podstawową regułę, zgodnie z którą nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zatem ustalenie celu wywłaszczenia – jako niezbędny element dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot – musi być konkretne. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić na podstawie pełnej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości, w tym aktów planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Po 366/18; wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1142/16). Będąca przedmiotem sprawy nieruchomość została wywłaszczona na podstawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 30 czerwca 1976 r., wydanej na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami [...] w L. (dalej także jako [...]). W akcie tym jako cel wywłaszczenia wskazano budowę Zakładów [...] w L.. Sporna działka została wywłaszczona na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 z 1974 r.). Obowiązujące w dacie podjęcia powyższej decyzji akty pozwalają na doprecyzowanie tak ogólnie sformułowanego celu wywłaszczenia. Według Ogólnego Planu Zagospodarowania wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze Dzielnicy [...], i oznaczona jako tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] z zakazem zabudowy (symbol "D 55 RP"). Ponadto, powołana wyżej decyzja wywłaszczeniowa, mocą której przejęto na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowa nieruchomość, poprzedzona była podjęciem w dniu 5 maja 1969 r. przez Miejską Radę N. w L. decyzji ustalającej lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...], w której zobowiązano L. Przedsiębiorstwo Obrotu Produktami Naftowymi w L. do ustalenia strefy ochronnej stacji paliw – punkt 7 (k. 184 akt admin. I inst.). Wydana decyzja (o lokalizacji szczegółowej) o sposobie wykorzystania terenu z dnia 5 maja 1969 r. ustaliła lokalizację składu dystrybucyjnego [...] na terenie położonym w przy ul. [...], obejmującej sporną działkę. Relacja między ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją o lokalizacji szczegółowej była następująca: plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określał tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 14 ust. 1 i 3 z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; Dz. U. Nr 7, poz. 47, ze zm.). Z kolei zasady lokalizacji konkretnej inwestycji były rozstrzygane w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym), której podstawą wydania były co do zasady zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej konkretyzowała ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego), również w aspekcie realizacji inwestycji, która stanowiła cel dokonywanego na następnie wywłaszczenia. W świetle przywołanych wyżej aktów nie może budzić wątpliwości, że celem wywłaszczenia dawnej działki nr [...], obejmującej będącą przedmiotem zwrotu projektowaną działkę nr [...], była realizacja strefy izolacyjnej dla Zakładów [...]. Wskazana nieruchomości w dacie wywłaszczenia stanowiła teren rolny. W przypadku nieruchomości o takim przeznaczeniu, o realizacji celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej, świadczyć może zatem nie tyle zmiana sposobu zagospodarowania tej działki (powstanie takiej strefy ze swej istoty nie wiąże się co do zasady z powstaniem jakiegokolwiek rodzaju zabudowy), lecz przeciwnie ograniczenie lub całkowite wykluczenie możliwości zabudowy. W takim przypadku, o realizacji celu wywłaszczenia mogą zatem świadczyć określone akty świadczące o utworzeniu takiej strefy. Wnikliwie i wszechstronnie przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala natomiast przyjąć, że taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd zważył, że za dowód potwierdzający realizację celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej, nie mogą zostać uznane mapy dołączone do akt sprawy, w tym mapa sytuacyjna [...] (k. 181 akt admin. I inst.) i mapa sytuacyjna [...] (k. 179 akt admin. I inst.). Dokumenty te stanowią jedynie dodatkowy wyznacznik dla prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej działki. Nie można przyjąć, że treść aktów planistycznych czy decyzji wydanych przed wywłaszczeniem nieruchomości, a także treść projektów będących podstawą wywłaszczenia, przesądza o późniejszej realizacji celu wywłaszczenia. Dokumenty te mogą świadczyć jedynie o tym, że wywłaszczona działka została przeznaczona pod strefę izolacyjną, jednak nie potwierdzają utworzenia takiej strefy po wywłaszczeniu. O powstaniu strefy ochronnej nie świadczy również samoistnie fakt realizacji Zakładów [...], na potrzeby których strefa ta miała zostać utworzona. Obowiązujące w dacie zatwierdzenia Ogólnego Planu Zagospodarowania oraz dacie wydania decyzji o szczegółowej lokalizacji składu dystrybucyjnego [...], zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 20 maja 1966 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu, przewidywało w § 43, że dla powstania strefy ochronnej konieczne jest wydanie decyzji o utworzeniu takiej strefy. W decyzji należało określić granice strefy oraz dopuszczalne, nakazane albo zakazane sposoby wykorzystania terenów w jej obszarze. Warto także podkreślić, że decyzja o ustaleniu strefy ochronnej była doręczana do wykonania właścicielowi lub zarządcy obiektu, dla którego strefa ta została ustalona (§ 45 ust. 1 ww. zarządzenia). Obowiązujące w późniejszym czasie, lecz przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, akty wykonawcze, tj. zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. w sprawie planów realizacyjnych oraz rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, również wymagały - dla utworzenia strefy ochronnej – wydania decyzji administracyjnej (decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ustalający taką strefę). W szczególności § 32 rozporządzenia z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym. Wymagał dla utworzenia strefy ochronnej wydania decyzji administracyjnej, tj. decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego ustalającego strefę ochronną. Z żadnego z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym również dokumentów przywoływanych przez stronę skarżąca, nie wynika, by taka decyzja została wydana, co tożsame jest z brakiem powstania w sensie prawnym strefy ochronnej wokół Zakładów [...]. Z kolei obowiązujące w dacie wywłaszczenia rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, przewidywało, że dla utworzenia strefy ochronnej konieczne jest określenie takiej strefy w pozwoleniu na budowę obiektu, dla którego ma ona zostać utworzona. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej określa: teren (działkę budowlaną), na którym inwestycja może być zrealizowana, jego przeznaczenie oraz w razie potrzeby tereny strefy ochronnej, § 23 ust. 1 stanowił o tym, że ustanowienie strefy ochronnej następuje w drodze zatwierdzenia planu realizacyjnego, zaś § 43 ust. 2 pkt 1 o tym, że to pozwolenie na budowę określa położenie i granice działki budowlanej, łącznie ze strefą ochronną w wypadkach wymagających ustanowienia tej strefy. W sprawie nie wykazano, by tego rodzaju decyzja określającą strefą ochronną została kiedykolwiek wydana. Również z Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. 1967 r., nr 15, poz. 66) wynika, że strefę ochronną ustanawiano w drodze decyzji (§ 4 ust. 1 ww. rozporządzenia). Warto przy tym odnotować, że w myśl powołanego rozporządzenia, zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polega na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu (§ 3 ust. 1). Prawidłowo i wszechstronnie przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że doszło do wydania decyzji będącej podstawą utworzenia strefy ochronnej dla Zakładów [...] przy ul. [...] w L., w obrębie której to strefy miała się znaleźć sporna działka. Nadto żadna z zachowanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanych dla poszczególnych obiektów należących do Składu Dystrybucyjnego [...], w poszczególnych etapach realizacji tej wieloetapowej inwestycji, nie określa spornej strefy izolacyjnej, ani nawet nie zawiera żadnej informacji o takiej strefie. Co istotne, również [...] będący następcą prawnym wnioskodawcy wywłaszczenia, w odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego dotyczące utworzenia spornej strefy ochronnej, wyjaśnił w piśmie z dnia 4 lipca 2025 r., że nie odnalazł żadnej dokumentacji potwierdzającej wydzielenie strefy ochronnej dawnego składu dystrybucyjnego [...]. W świetle powyższych rozważań niedopuszczalne jest przyjęcie, że przedmiotowa strefa izolacyjna została zrealizowana, gdyż twierdzenie takie nie znajduje żadnego potwierdzenia w prawidłowo i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym. Nie bez znaczenia dla oceny przesłanki zbędności pozostaje również, w zestawieniu z powyższymi ustaleniami, okoliczność, że działka objęta wnioskiem o zwrot jest niezagospodarowana, teren jest "porośnięty gęstym chwastem, krzewami – roślinność ma charakter nieuporządkowany" (protokół oględzin z 10 stycznia 2020 r. – k. 56). Oczywistym jest bowiem, że istnienie strefy izolacyjnej wymaga zagospodarowania terenu poprzez jego zorganizowanie, uporządkowanie i celowe prowadzenie w celu realizacji celu wywłaszczenia. Z akt sprawy nie wynika, aby działka stanowiła obszar strefy izolacyjnej dla [...]". Na podstawie zdjęć lotniczych organ trafnie stwierdził, że działka znalazła się poza ogrodzonym terenem [...]. Słusznie zauważył, że [...]" nie przysługuje jakikolwiek tytuł prawny do spornej działki. Stan nieruchomości wskazuje na brak jakiegokolwiek działania planowego, ukierunkowanego na realizację elementu infrastruktury stacji benzynowej w postaci jej strefy ochronnej. Stan zagospodarowania tej działki jednoznacznie wskazuje na brak idei jej zagospodarowania. Należy także dostrzec, że do akt dołączono mapę własności gruntów stanowiących sąsiedztwo zawnioskowanej do zwrotu działki, położonych w pasie otaczającym teren bazy [...], z których wynika, że jedynie niektóre działki stanowią własność G. L. (k. 202 akt admin. I inst.). Świadczy to o niezrealizowaniu celu w postaci utworzenia strefy ochronnej. W świetle powyższych rozważań, Sąd w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Żaden z dodatkowo przedłożonych przez skarżącego dokumentów w postaci decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z 5 marca 1969 r., mapy sytuacyjnej z wykazu zmian gruntowych (rejestru pomiarowego) [...] z dnia 1 kwietnia 1974 r. oraz decyzję wywłaszczeniową z dnia 20 października 1970 r. wraz z mapą [...], nie potwierdza w żaden sposób, że planowana przedmiotowa strefa izolacyjna Zakładów [...] została w rzeczywistości zrealizowana. Jak już wskazywano o uznaniu celu wywłaszczenia za spełniony, nie może świadczyć okoliczność, że sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia oraz decyzją o szczegółowej lokalizacji inwestycji. Argumentacja ta jest chybiona, ponieważ ustalenia planu oraz decyzji lokalizacyjnej stanowiły warunek dopuszczalności wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny, jednak w żaden sposób nie mogą stanowić dowodu na realizację tego celu. Wszakże wydanie tych aktów poprzedzało samo wywłaszczenie. Z tego samego powodu za dowód potwierdzający realizację celu wywłaszczenia w postaci strefy izolacyjnej, nie mogą zostać uznane projekty będące załącznikami wniosków o wywłaszczenie, w tym mapa (plan) nr [...] załącznik wniosku o wywłaszczenie rozpatrzonego decyzją z dnia 30 czerwca 1976 r. Dokumenty te stanowią jedynie dodatkowe odnośniki dla właściwego ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowej działki. Nie jest natomiast racjonalne założenie, że treść aktów planistycznych czy decyzji wydanych przed wywłaszczeniem nieruchomości, a także treść projektów będących podstawą wywłaszczenia, przesądza sama przez się o późniejszej realizacji celu wywłaszczenia. Dokumenty te mogą świadczyć jedynie o tym, że wywłaszczona działka nr [...] była przeznaczona pod strefę izolacyjną, jednak nie mogą już potwierdzać utworzenia takiej strefy w późniejszym czasie. O powstaniu strefy ochronnej nie świadczy również fakt realizacji samych Zakładów [...], na potrzeby których strefa ta miała zostać utworzona, jak też wydanie decyzji Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia 5 maja 1969 r. znak: [...] ustalającą lokalizację szczegółową składu dystrybucyjnego [...], która co najwyżej może wskazywać na okoliczność planowania strefy ochronnej, a nie o jej faktycznej prawnej realizacji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.