II SA/Lu 480/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2007 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów wniesionych przez S. K. we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym w sprawie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. orzekł o nakazie rozbiórki budynku gospodarczego zrealizowanego przez S.K.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r., która z kolei była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Sąd ten prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 265/06, oddalił skargę S.K. złożoną w tej sprawie. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 13 listopada 2006 r. skierował do zobowiązanego upomnienie. Mimo tego obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego nie został wykonany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił więc w dniu [...]grudnia 2006 r. tytuł wykonawczy, którego odpis został doręczony zobowiązanemu. Pismem z dnia 28 grudnia 2006 r. S.K. wniósł zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując, iż nakaz rozbiórki stanowi dla niego zbyt uciążliwy środek egzekucyjny. Postanowieniem z dnia [...]stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uwzględnienia zarzutu. Organ wyjaśnił, że w sprawie niniejszej nie zastosowano dotychczas żadnego środka egzekucyjnego, zaś nakaz rozbiórki obiektu budowlanego stanowi jedynie obowiązek orzeczony w postępowaniu administracyjnym, który jest egzekwowany w ramach postępowania egzekucyjnego. Dlatego w świetle art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji brak podstaw do uwzględnienia zarzutu. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ ten prawidłowo prowadził postępowanie egzekucyjne, a podniesione w treści zażalenia zarzuty zobowiązanego co do niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w związku z nie zajęciem przez organy administracji budowlanej stanowiska w zakresie dopuszczalności legalizacji budynku gospodarczego, na który posiada zgłoszenie oraz co do braku słuszności rozstrzygnięcia poprzez rozpatrywanie wyłącznie kwestii formalno proceduralnych, nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, nie mogą więc być uwzględnione. Na postanowienie organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S.K., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie obowiązujących przepisów. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia procedury budowlane. Jego zdaniem przepisy ustawy – Prawo budowlane pozwalają na realizację inwestycji na obszarze działki zagrodowej. Ponadto skarżący podkreślił, iż w jego ocenie w sprawie niniejszej występuje tzw. kwestia wstępna w rozumieniu k.p.a., co obliguje organy administracji do zawieszenia postępowania i uchylenia decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Skarżący wystąpił bowiem do Starosty o zgodę na zaakceptowanie budynku w obecnej postaci oraz zamierza wystąpić także o odpowiedni plan budowlany oraz o odpowiednią zgodę organu właściwego. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji wydanych w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zarzuty podniesione w skardze nie mają wpływu na prowadzone postępowanie egzekucyjne, gdyż dotyczą postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną w rozumieniu 16 § 1 k.p.a. Na rozprawie w dniu 10 września 2007 r. pełnomocnik skarżącego – małżonka A.K. – złożyła wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozstrzygnięcia pytania zgłoszonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii odmowy legalizacji samowoli budowlanej na obszarach, które nie mają obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle przepisu art. 2 § 1 pkt 10 ustawy egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Orzeczony w toku postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego wobec S.K. obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 8,0 m x 5,0 m na działce nr [...] w miejscowości Z. jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlegającym egzekucji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrolując zgodność z prawem decyzji organów wydanych w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu, nie stwierdził naruszenia prawa przez organy administracji publicznej, a skargę S.K. na decyzję organu odwoławczego utrzymującą decyzję organu pierwszej instancji w tej sprawie oddalił wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II SA/Lu 265/06. Od wyroku tego żadna ze stron nie wniosła skargi kasacyjnej i stał się on prawomocny. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z powołanych decyzji, czyli wierzycielem, jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), który z mocy przepisu art. 20 § 1 pkt 4 ustawy jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Celem instytucji upomnienia jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, doręczone zobowiązanemu w dniu 16 listopada 2006 r. Skarżący nie wykonał jednak dobrowolnie obowiązku. W tej sytuacji istniały podstawy do wszczęcia w stosunku do skarżącego egzekucji. W przypadku, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym wszczęcie egzekucji następuje, stosownie do przepisu art. 26 § 4 ustawy z urzędu, na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez organ egzekucyjny. Konieczne elementy tytułu wskazuje art. 27 ustawy. W rozpoznawanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu [...]grudnia 2006 r. tytuł wykonawczy, który doręczony został zobowiązanemu w dniu 22 grudnia 2006 r. Tytuł ten odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 27 ustawy. W myśl przepisu art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 1998 r., IV SA 1668/96, LEX nr 43708, z dnia 7 grudnia 2000 r., III SA 1902/99, LEX nr 47235 oraz z dnia 23 marca 2001 r., III SA 338/00, LEX nr 79249). Nawet wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje nie może on w postępowaniu egzekucyjnym, działając jako organ egzekucyjny, badać merytorycznej zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 106). Decyzja nakładająca obowiązek mogłaby być wzruszona tylko w trybie przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego albo w trybie sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Należy raz jeszcze podkreślić, że wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 265/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S.K. na decyzję ostateczną, utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nakazującą skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego. Brak w tej sytuacji jakichkolwiek postaw do kwestionowania prawidłowości wszczęcia i prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącemu jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązanemu przysługuje w postępowaniu egzekucyjnym środek obrony w postaci zarzutu (art. 33 ustawy). Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym stanowi swoisty środek zaskarżenia (R.Hauser i Z.Leoński: "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz.", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r. s. 110). W myśl przepisu art. 33 podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Jest to wyliczenie taksatywne. Inne przyczyny nie mogą stanowić podstawy zarzutu. W szczególności w ramach zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego zgłoszonych na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy nie jest dopuszczalne zakwestionowanie tytułu wykonawczego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 1998, III SA 1418/97, Pr.Gosp. 1999/9/34). Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny nie może badać prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę budynku należącego do skarżącego. Bezpodstawne są więc zarzuty skarżącego dotyczące postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nakazującą rozbiórkę budynku, w szczególności bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia procedury budowlane. Jest to bowiem zarzut odnoszący się do postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. Należy w związku z tym jeszcze raz podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne kwestionowanie decyzji ostatecznej, będącej postawą prowadzenia egzekucji, nakładającej obowiązek na określony podmiot. Okoliczności dotyczące możliwości legalizacji budowy wykonanej bez pozwolenia na budowę mogły być podnoszone jedynie we wskazanym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego, zakończonym decyzją nakazującą rozbiórkę, nie mogą natomiast uzasadniać zarzutu wniesionego na podstawie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tej sytuacji, skoro podnoszone przez skarżącego okoliczności nie mogły stanowić podstawy zarzutu z art. 33 ustawy, brak także podstaw do przyjęcia, by zachodziły okoliczności w tym przepisie wymienione, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Bezpodstawne są również zarzuty S.K., iż organy administracji – w związku z występującym w sprawie zagadnieniem wstępnym – winne były zawiesić postępowanie egzekucyjne oraz uchylić decyzję w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego. Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji ma obowiązek zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż wystąpił on do Starosty o zgodę na zaakceptowanie budynku w obecnej postaci, a także zamierza wystąpić także o odpowiedni plan budowlany oraz o odpowiednią zgodę organu właściwego, nie stanowią w ocenie Sądu zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro sprawa nakazu rozbiórki budynku gospodarczego w rozpoznawanej sprawie została rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu drugiej instancji, to nie można uznać, iż rozpatrzenie sprawy na obecnym etapie postępowanie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ wskazanych przez S.K. wniosków. Dlatego też bezzasadny jest również zarzut, że organy w związku z istnieniem zagadnienia wstępnego zobowiązane były do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika skarżącego o zawieszenie postępowania przed Sądem w rozpoznawanej sprawie do czasu rozstrzygnięcia pytania zgłoszonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii odmowy legalizacji samowoli budowlanej na obszarach, które nie mają obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 125 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy, która wszczęta została na podstawie skargi na postanowienie organu drugiej instancji w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego, nie zależy od wyniku postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej. Ubocznie zauważyć należy, że w sprawie ze skargi na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...]stycznia 2006 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, którego dotyczy niniejsze postępowanie egzekucyjne (II SA/Lu 265/06) wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie powołanego przepisu nie był składany, a wydany w sprawie wyrok uprawomocnił się. Z tych względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.