II SA/Lu 481/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi K. U. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 15 kwietnia 2024 r. znak: ZOA-VIII.7721.3.2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 15 stycznia 2024 r., znak: PINB.5140.11.1.2024. Zaskarżonym postanowieniem z 15 kwietnia 2024 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: LWINB), po rozpatrzeniu zażalenia K. U. (dalej także jako: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej także jako: PINB) z 15 stycznia 2024 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. W toku postępowania administracyjnego PINB ustalił, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości D., ul. [...], gm. [...], znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 20 m x 9 m, wysokości w kalenicy – 5,7 m i rozpiętości konstrukcji – 8,83 m. Budynek od strony wschodniej zlokalizowany jest 4 m od granicy z działką nr ewid. [...], od strony południowej 5,4 m od budynku mieszkalnego i od strony zachodniej 0,84 m od budynku gospodarczego. Ustalono, że roboty były prowadzone w okresie od 20 czerwca do 12 lipca 2023 r. w warunkach samowoli budowlanej – bez wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym PINB postanowieniem z 15 stycznia 2024 r., m. in. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682; dalej jako: p.b. lub Prawo budowlane): (1.) wstrzymał D. N. i K. U. (dalej także jako: inwestorzy) prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie budynku gospodarczego na działce ewid. [...] w miejscowości D., gm. [...]; (2.) poinformował inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia postanowienia; (3.) poinformował inwestorów o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu. LWINB utrzymał w mocy zaskarżone przez skarżącego postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią był sposób kwalifikacji przedmiotu postępowania z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Wskazał na treść obowiązującego w dacie realizacji spornego obiektu art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b., zgodnie z którym nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Niezależnie od okresu obowiązywania przepisów Prawa budowlanego, powierzchnia 35 m2 jest graniczną powierzchnią, do której można budować budynki gospodarcze bez pozwolenia na budowę. Inwestor przekraczając wskazaną wyżej powierzchnię zabudowy obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestorzy na realizację budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy wynoszącej 180 m2 (wymiary: 20 m x 9 m) nie dysponowali żadnymi dokumentami dotyczącymi wykonanych robót, co zostało dodatkowo potwierdzone przez organ pierwszej instancji w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. LWINB uznał za niezasadny zarzut błędnej kwalifikacji obiektu. Nie podzielił stanowiska skarżącego, że sporny obiekt stanowi budynek o prostej konstrukcji, związany z produkcją rolną, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 32 p.b. Przepis ten dotyczy jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 300 m2 – przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 7 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Organ odwoławczy podkreślił, że dotyczy budynków związanych z produkcją rolną. Skarżący – jak podkreślił LWINB – nie wykazał, aby sporny obiekt był związany z produkcją rolną. Organ drugiej instancji uznał za niezasadny zarzut strony w zakresie zakwestionowania pomiarów spornego obiektu. W skardze na powyższe postanowienie, skarżący podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ I i II instancji istotnych okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że przedmiotowy obiekt został wniesiony na cele niezwiązane z produkcją rolną, a w konsekwencji wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez organ I instancji rozpiętości konstrukcyjnej budynku oraz bezrefleksyjne przyjęcie tych ustaleń przez organ II instancji; 3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ I instancji rozpiętości konstrukcji budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania; 4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy budynek gospodarczy nie został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale został wybudowany po 20 czerwca 2023 r. bez wymaganego zgłoszenia, a w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b.; 5. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. przez błędną wykładnię przesłanki "rozpiętości konstrukcji" i utożsamianie jej z długością bądź szerokością budynku. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę, LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.), rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięte jest także postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji, należało uchylić również i to postanowienie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Organy obydwu instancji uznały, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w przepisach art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 3 cyt. ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie spełnienia przesłanki z art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. oparte było na ustaleniu organów administracji, że sporny budynek gospodarczy wzniesiony został w okresie pomiędzy 20 czerwca a 12 lipca 2023 r., przy czym inwestor nie uzyskał wymaganej przepisami decyzji o pozwoleniu na budowę tego obiektu, co oznacza, że miała miejsce samowola budowlana. Ponadto organ odwoławczy uznał, że sporny budynek nie może być uznany za obiekt związany z produkcją rolną, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 32 p.b. Istotnym elementem ustaleń organów administracji było zakwalifikowanie spornego obiektu do kategorii parterowych budynków gospodarczych wolnostojących, o powierzchni zabudowy przekraczającej 35m2, co w ocenie organów wyłącza możliwość zastosowania do tej inwestycji przesłanek zwolnienia z wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, określonych w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. a p.b. Jednocześnie organ odwoławczy ustalił, że sporny obiekt nie stanowi jednokondygnacyjnego budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną, w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 32 p.b. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że budowa wskazanego obiektu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jej brak uzasadniał wszczęcie postępowania w trybie określonym w art. 48 p.b. Jak jednak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, co najmniej przedwczesne jest ustalenie organów administracji o braku przesłanek pozwalających na stwierdzenie, że sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym lub wiatą (o prostej konstrukcji), związanym z produkcją rolną - w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 32 p.b. Należy podkreślić, że w tym zakresie organ pierwszej instancji w ogóle nie wypowiedział się, natomiast organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, że omawiany budynek jest związany z produkcją rolną. Zdaniem tego organu, skarżący nie wykazał również, że jest właścicielem, dzierżawcą nieruchomości rolnej, jak też, że prowadzi gospodarstwo rolne i jakąkolwiek produkcję rolną. Trafnie zarzucono w skardze, że powyższa ocena nie znajduje potwierdzenia w ustaleniach faktycznych dokonanych przez organy, co jest konsekwencją naruszenia obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Jak jednak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, już w trakcie pierwszej czynności PINB - oględzin z 17 października 2023 r. - ustalono okoliczności uprawdopodobniające związek spornego obiektu z produkcją rolną. Stwierdzono bowiem, że: "Nowo wykonany budynek w trakcie kontroli jest wykorzystywany do przechowywania maszyn rolniczych" (k. 15 akt organu pierwszej instancji). W trakcie oględzin z 30 listopada 2023 r. ustalono natomiast, że: "Budynek użytkowany do przechowywania maszyn rolniczych" (k. 23 akt organu pierwszej instancji). Do wskazanych okoliczności nie odniosły się organy obydwu instancji, pomimo tego, że skarżący konsekwentnie wskazywał na spełnienie przesłanki określonej w art. 29 ust. 1 pkt 32 p.b. Twierdzenie to wymagało stosownej weryfikacji, skoro z ustaleń PINB wprost wynikało, że prawdopodobne jest rolnicze wykorzystywanie obiektu, na co wskazywało przechowywanie w tym obiekcie maszyn rolniczych. Organ odwoławczy okoliczności tej nie wyjaśnił, ograniczając się do arbitralnego stwierdzenia, że skarżący nie wykazał, że sporny budynek jest związany z produkcją rolną. Stwierdzenie to pozostawało w oczywistej sprzeczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy bezzasadnie uznał również, że w celu ustalenia związku obiektu z produkcją rolną, skarżący powinien wykazać że jest właścicielem lub dzierżawcą nieruchomości rolnej, czy też, że prowadzi on gospodarstwo rolne albo jakąkolwiek produkcję rolną. Zauważyć trzeba, że ustawodawca, decydując o rozszerzeniu "katalogu inwestycji" niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę - a wymagających jedynie dokonania zgłoszenia - jako przesłankę zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 32 p.b. określił jedynie istnienie związku obiektu z produkcją rolną. Pojęcie "związek z produkcją rolną" jest zwrotem niedookreślonym ustawowo, którego treść określa organ stosujący prawo, biorąc pod uwagę konkretne okoliczności sprawy. Nie budzi wątpliwości, że taki związek musi być obiektywnie uzasadniony, jakkolwiek jego istnienia nie można utożsamiać wyłącznie z prowadzeniem produkcji rolnej wyłącznie przez inwestora, skoro taka przesłanka podmiotowa nie została ustawowo określona. Nie można bowiem wyłączyć z podmiotowego zakresu stosowania art. 29 ust. 1 pkt 32 p.b. takiego stanu faktycznego, w którym sporny obiekt ma związek z produkcją rolną, jednak nie jest ona prowadzona przez inwestora, lecz inną osobę, wykorzystującą ten obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem - do produkcji rolnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wymagane więc było ustalenie, czy sporny obiekt jest wykorzystywany do produkcji rolnej, a nadto, czy inwestycja została zaplanowana i wykonana w związku z produkcją rolną, jak też przez kogo ta produkcja jest prowadzona, o ile nie przez obojga inwestorów lub jednego z nich. Ustaleń tych organy nie dokonały, czym naruszyły obowiązki wynikające z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z naruszeniem tych przepisów organy nie ustaliły również, czy wszystkie parametry spornej inwestycji mieszczą się w normach ustawowo określonych w art. 29 ust. 1 pkt 32 p.b., a mianowicie, że wzniesiono jednokondygnacyjny budynek gospodarczych lub wiatę (o prostej konstrukcji), o powierzchni zabudowy do 300 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 7 m i wysokości nie większej niż 7 m, o obszarze oddziaływania mieszczącym się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Skarżący konsekwentnie podnosi, że brak jest podstaw do zakwestionowania spełnienia przez sporny obiekt tych norm, co w istocie odnosi się tylko do jednego z wymienionych parametrów - nie większej niż 7 m rozpiętości konstrukcji. W tym zakresie organy obydwu instancji poprzestały na stwierdzeniu, że rozpiętość konstrukcji omawianego budynku wynosi 8,83 m, a szerokość obiektu wynosi 9 m lub 9,37 m, przy czym o ile same ogólne pomiary obiektu nie są sporne, to już ustalenia w zakresie rozpiętości konstrukcji zostały przez stronę zakwestionowane. Jest to okoliczność istotna w sprawie i wymagała z tego powodu wyjaśnienia w sposób niebudzący wątpliwości, co nie zostało w sprawie dokonane, gdyż w tym zakresie ograniczono się jedynie do wskazania danych pomiarowych ze szkicu z oględzin, bez odniesienia się do stanowiska strony w zakresie zarówno pojęcia rozpiętość konstrukcji, jak i wskazywanej w skardze wartości tego parametru - 4,38 m. Zauważyć przy tym trzeba, że przepisy Prawa budowalnego nie definiują pojęcia rozpiętość konstrukcji, ale niewątpliwie jest to wartość mniejsza niż szerokość obiektu, na co wskazuje strona, podnosząc, że w szczególności nie jest to w omawianym przypadku odległość pomiędzy ścianami, na których opiera się konstrukcja dachu. Z tych wszystkich względów należało uwzględnić skargę, uznając, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i wymagało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji uwzględnią powyższe wskazania i w tym celu ustalą na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy sporna inwestycja związana była z produkcją rolną, a parametry obiektu mieszczą się w granicach określonych w art. 29 ust. 1 pkt 32 p.b. Dopiero po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego obowiązkiem organów będzie rozstrzygnięcie sprawy we właściwym trybie, biorąc pod uwagę ustalone okoliczności sprawy - art. 48 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.b.