II SA/Lu 483/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Jerzy Drwal -sprawozdawca, Protokolant Referent Joanna Janiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2005 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] nakazującą M.W. rozbiórkę ogrodzenia o długości 21,04 m, samowolnie wybudowanego na działce Nr [...], od strony drogi gminnej w S.M.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 23 września 2004 r. stwierdzono, iż należąca do M.W. działka Nr [...] położona w S.M., posiada ogrodzenie ze słupów murowanych z cegły silikatowej, o przekroju 0,52 m x 0,52 m i wysokości 1,40 m oraz przęseł z siatki o długości od 1,70 m do 2,60 m. Ogrodzenie wybudowano w maju 2004 r. , bez wymaganego prawem zgłoszenia. Obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzenia wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Samowolnej budowy ogrodzenia nie można zalegalizować, gdyż inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Posiadanie takiej decyzji – w myśl art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, umożliwia legalizację samowoli budowlanej. Dlatego też w oparciu o art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego zachodziły podstawy do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M.W. podnosi, że nie wiedziała o obowiązku zawiadomienia organu o zamiarze budowy ogrodzenia. Zarzuca, że decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mogła przedstawić w późniejszym – niż w wyznaczonym przez organ – terminie. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie jako bezzasadnej. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja, nakazująca M.W. rozbiórkę ogrodzenia, nie narusza prawa. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, miał obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia. Decyzję organu I instancji wydano w dniu [...]lutego 2005 r., zaś decyzję organu odwoławczego – w dniu [...] kwietnia 2005 r. Stąd przy analizie stanu prawnego wzięto pod uwagę tekst jednolity ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 9 grudnia 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zmianami, które w kwietniu i w maju 2004 r. wprowadzone zostały ustawą z dnia 18 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 41), ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 881), ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) oraz ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 96, poz. 959). Stan ten przetrwał w niezmienionej postaci do dnia 28 lipca 2005 r., kiedy to dokonano kolejnej i nie ostatniej nowelizacji Prawa budowlanego. Przechodząc do szczegółowych rozważań, należy stwierdzić, że sporne ogrodzenie wybudowano w maju 2004 r., na działce Nr [...], położonej w S.M. Usytuowano je od strony drogi gminnej. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Zgłoszenia dokonuje się przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych (art. 30 ust. 5). Właściwym w sprawie zgłoszeń jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle akt sprawy skarżąca wybudowała przedmiotowe ogrodzenie bez wymaganego prawem zgłoszenia. Wykonanie ogrodzenia – w tej sytuacji - stanowi przejaw samowoli budowlanej, wypełniającej dyspozycję art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. W myśl powołanego przepisu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Przepis ten wprowadza możliwość odstępstwa od zasady orzekania o rozbiórce ustalając, że stosuje się ją " z zastrzeżeniem ust. 2". Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego w każdym przypadku, przed wydaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, ma obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość legalizacji takiego obiektu. Z akt sprawy wynika, że nakaz rozbiórki ogrodzenia poprzedzało postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowoli budowlanej, w ramach którego – w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego – na skarżącą nałożono obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką Nr [...]na cele budowlane, - projektu zagospodarowania tej działki, - zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności lokalizacji ogrodzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca przedłożyła wypis z księgi wieczystej, kserokopię mapy oraz zaświadczenie Urzędu Gminy wskazujące, że dla obszaru, na którym zlokalizowana jest ta działka Nr [...] brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przedłożyła natomiast decyzji o warunkach zabudowie i zagospodarowania terenu. W tych okolicznościach organ uznał, że skarżąca nie wykonała nałożonego na nią obowiązku i nakazał rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 49 b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Postępowanie organu było zgodne z prawem. Przepis art. 49b ust. 3 przewiduje, iż w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1. Zarzuty skarżącej nie są usprawiedliwione. Należy stwierdzić, że możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego uzależniona jest przede wszystkim od zgodności budowy takiego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co wskazuje użyte przez ustawodawcę w art. 49b ust. 2 sformułowanie "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Podstawowym aktem prawnym zawierającym tego rodzaju przepisy, o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, jest obowiązująca obecnie od dnia 11 lipca 2003 r. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Jest ona podstawowym aktem regulującym zasady kształtowania polityki przestrzennej przez organy administracji publicznej oraz sposób postępowania w sprawach przeznaczania terenów na konkretne cele wraz z ustaleniem zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Użyty w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego zwrot "Jeżeli budowa, o której mowa w ust.1 , jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" koresponduje z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że istnieje możliwość legalizacji obiektów budowlanych, jeżeli ich budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dla organu nadzoru budowlanego w tym zakresie rozstrzygające znaczenie ma zaświadczenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wykazano zaświadczenia takiego organ zażądał od skarżącej na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. W przypadku braku planu miejscowego – tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – organ miał prawo, na podstawie art. 49 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, domagać się od skarżącej przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Taka decyzja miałaby istotne znaczenie dla oceny zgodności budowy obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzający zasadę, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W świetle przywoływanych uregulowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności działki Nr 315, w tym dopuszczalność budowy ogrodzenia – jako zabudowy terenu, określać powinna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania tejże działki. W podsumowaniu powyższych rozważań należy stwierdzić, iż organ nadzoru budowlanego – stosownie do treści art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego – dokonuje oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dwojaki sposób. Ocenę taką przeprowadza na podstawie zaświadczenia innego organu (wójta, burmistrza albo prezydenta) o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź też na podstawie ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie bezspornym jest, że dla obszaru, na którym położona jest działka Nr [...] , nie ma aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach przedstawienie przez skarżącą ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu było warunkiem niezbędnym do zalegalizowania samowolnej budowy ogrodzenia. Należy wyjaśnić, że ostateczną decyzją jest ta, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 kpa). Działania inwestora zmierzające do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy terenu, podjęte po wszczęciu postępowania w przedmiocie samowolnej budowy obiektu budowlanego, nie mogą stanowić – wbrew wywodom pełnomocnika skarżącej – przeszkody w orzekaniu przez organ nadzoru budowlanego o rozbiórce takiego obiektu. Przyjęcie odmiennego poglądu świadczyłoby o błędnej wykładni art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, pomijającej ustawowy wymóg, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była decyzją ostateczną w dacie wszczęcia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W tej sytuacji bezzasadny był zarzut skarżącej, że decyzję mogła przedstawić w późniejszym – niż wyznaczonym przez organ – terminie. Trzeba przy tym podkreślić, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do ewentualnego przedłużenia trzydziestodniowego terminu do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).