II SA/Lu 483/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Starosty z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności uchwały o ustaleniu wysokości składek na rzecz spółki I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku (Rep. [...]); II. zasądza od Starosty na rzecz Gminy kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 483/06 U z a s a d n i e n i e Uchwałą Walnego Zgromadzenia Delegatów Spółki [...] w O., nr [...] z dnia [...]czerwca 2005 r. ustalono wysokość składek na rzecz Spółki w roku 2005. Uchwalę podjęto na podstawie rozdziału V §15 ust. 1 ust. 2 Statutu Spółki, w związku z wcześniejszymi uchwałami Zgromadzenia Przedstawicieli w sprawie ustalenia świadczeń na rozbudowę i modernizację oczyszczalni ścieków II etap w O. oraz budowę stacji uzdatniania wody w O. na lata 2001-2005. Gmina w dniu 29 czerwca 2006 r., działając przez pełnomocnika, wystosowała do Starosty wniosek o uznanie powyższej uchwały nr [...] w §2 pkt 6 (akapit zaczynający się od wyrazu "ustala" do wyrazu "zawiadomieniem") za sprzeczną z prawem i statutem. Wnioskodawca zarzucił sprzeczność powyższej uchwały z art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz § 10 ust. 2 pkt 4 statutu Spółki ze względu na brak podstaw faktycznych i prawnych do ustalenia dodatkowej składki w zakresie wypełnionego już obowiązku Gminy do ustalenia sposobu zapłaty składek członkowskich jako udziału członka Spółki w kosztach inwestycji przedsiębranych przez Spółkę. Starosta, działając na podstawie art. 179 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229 ze zm.) oraz art. 104 kpa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. ([...]) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, iż Zarząd Spółki przekazał Staroście pakiet podjętych uchwał, które zostały na gruncie art. 179 ustawy zbadane pod kątem zgodności z przepisami prawa, a w wyniku tego badania nie znaleziono podstaw do uznania uchwał na niezgodne z prawem. Organ wskazał także, że od decyzji przysługuje stronie prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Gmina Włodawa odwołała się do powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie przeprowadzenie postępowania na okoliczność ekwiwalentności świadczeń ze strony Gminy (strona odwołująca się wskazuje na "świadczenia na rzecz Gminy", co należy traktować jako błąd) w stosunku do określonych wysokości składek na 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. (Rep. [...]), działając na podstawie art. 65 § 1 kpa w związku z art. 179 ust. 2 i ust. 4 ustawy Prawo wodne przekazało sprawę do organu właściwego, tj. Starostwa Powiatowego. Kolegium wskazało, iż z treści art. 179 ust. 2 wynika, że o nieważności uchwał orzeka w drodze decyzji starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Sama decyzja jest ostateczna, natomiast spółka wodna może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie, po wyczerpaniu tego trybu – złożyć skargę do sądu administracyjnego. Stąd też Kolegium nie jest organem właściwym, co skutkuje na gruncie art. 65 kpa niezwłocznym przekazaniem jej do organu właściwego. Starosta decyzją z dnia [...]marca 2006 r. ([...]) odmówił stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Delegatów Spółki z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w toku sprawdzania nie znaleziono podstaw do uznania przekazanych uchwał za niezgodne z prawem. Gmina w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżyła w całości powyższą decyzję Starosty, zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 77 kpa (poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz nierozpoznanie meritum sprawy), art. 107 kpa (poprzez błędne sporządzenie decyzji oraz brak jej faktycznego uzasadnienia). W szczególności, obok podnoszonych już wcześniej kwestii związanych z wysokością składek, strona skarżąca podniosła brak "szaty dowodowej", określenia podstaw jakimi kierował się organ oraz pouczenia o możliwości dochodzenia swoich racji. Wnosi w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy co do meritum oraz zasądzenie kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, wskazując na argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę dokonał oceny prawnej jej zarzutów i doszedł do przekonania, że należy ją uwzględnić, chociaż nie z powodu wskazanych w niej argumentów. Ocenie prawnej sądu administracyjnego pierwszej instancji podlega zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz postępowania administracyjnego prowadzącego do jej wydania. Oznacza to, że przedmiotem oceny jest zgodność z przepisami prawa materialnego, proceduralnego oraz przepisami ustalającymi kompetencję do podejmowania określonych decyzji administracyjnych. W myśl przepisu art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd z urzędu ma obowiązek zbadania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego oraz innych aktów wydanych w danej sprawie, w zakresie zarówno merytorycznym, jak i formalnym. Art. 135 tej ustawy z kolei zobowiązuje sąd administracyjny do rozpatrzenia, czy miało miejsce naruszenie prawa materialnego lub procesowego nie tylko przy wydawaniu zaskarżonego aktu czy czynności, ale także przy wydawaniu aktów i czynnościach poprzedzających te zaskarżone, jeżeli mieszczą się one w granicach danej sprawy. Funkcjonowanie spółki wodnej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 115 poz. 1229 ze zm.). Przepisy te sytuują spółkę wodno-ściekową jako spółkę prawa administracyjnego, która posiada odrębną konstrukcję od spółek prawa cywilnego oraz spółek prawa handlowego (por. J. Szachułowicz: Nowe prawo wodne z komentarzem, Warszawa 2003, s. 300). Wskazana powyżej ustawa reguluje w szczególności powstanie spółki (art. 164-165), wymogi dotyczące jej statutu (art. 166), wpis do katastru wodnego (art. 167) obowiązki członka spółki (art. 170), itp. W rozdziale 3 działu VII tej ustawy uregulowana jest kwestia nadzoru i kontroli nad działalnością spółek wodnych. Nadzór i kontrola powierzona jest staroście. W art. 179 powołanej ustawy uszczegółowiony został sposób sprawowania nadzoru starosty nad uchwałami organów spółki. Normuje on obowiązek zarządu spółki wodnej przedłożenia staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od ich podjęcia (ust. 1), kompetencję starosty do podjęcia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, decyzji orzekającej o nieważności uchwały w całości lub części, jeżeli ta jest sprzeczna z prawem lub statutem (ust. 2) oraz uprawnienie dla starosty, wszczynającego postępowanie o którym mowa w ust. 2, do wstrzymania wykonania uchwały. W ust. 4 tego przepisu, obok określenia ostatecznego charakteru decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały, wskazana jest droga, w ramach której spółka wodna, której uchwala została uchylona, może starać się wzruszyć tę decyzję. W tym celu, na mocy tego przepisu, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu – może skierować skargę do sądu administracyjnego. Tak określona procedura odnosząca się do postępowania nadzorczego określa sytuację prawną i kompetencje dwóch podmiotów – spółki wodnej oraz starosty. Na gruncie art. 179 ustawy nie powstają żadne uprawnienia dla członków spółki wodnej, którzy mogą uczestniczyć w pracach organów uchwałodawczych spółki na mocy członkostwa. Jak wynika to z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r. , OW 95/04 (ONSAiWSA, 2005/2/45) nadzór starosty sprowadza się do możliwości władczej ingerencji w działalność spółki, a sam nadzór nie obejmuje spraw związanych ze stosunkami, jakie zachodzą między spółką a jej członkami, co oznacza, że nie jest nadzorem nad relacjami zachodzącymi wewnątrz spółki. W sprawie wywołanej rozpatrywaną skargą podmiotem inicjującym pierwotne postępowanie była Gmina, będąca członkiem Spółki [...] w O. Treścią wniosku Gminy było zakwestionowanie podjętej przez Walne Zgromadzenie Spółki uchwały, która w § 2 pkt. 6 określiła zmienioną wysokość składek, jakie ma wnieść Gmina. Zarzut, kwestionujący tę zmianę, jako niezgodną z prawem i statutem spółki, miał zatem podłoże merytoryczne i na nim skoncentrował się Starosta, podejmując najpierw decyzję o odmowie wszczęcia postępowania a następnie, w wyniku przekazania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze – decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie sądu, zagadnienie prawne wywołane rozpatrywaną skargą ma charakter proceduralno-kompetencyjny. Po pierwsze bowiem, na gruncie art. 179 ustawy Prawo wodne, nie jest sformułowana żadna kompetencja dla gminy jako członka spółki wodno-ściekowej. Po drugie, kompetencja starosty do wykonania nadzoru ma charakter działania z urzędu, którego warunkiem formalnym jest realizacja obowiązku Zarządu do przekazania w terminie 7 dni uchwały organu spółki. Po trzecie, dalsze kompetencje po podjęciu ostatecznej decyzji orzekającej o nieważności uchwały, przysługują spółce a nie gminie jako członkowi spółki. Brak kompetencji gminy do wywołania postępowania, przedmiotem którego byłaby decyzja orzekająca o nieważności uchwały organu gminy nie wyklucza, w ocenie sądu, możliwości formułowania wniosków lub pism przez tę gminę, przedmiotem których może być wskazanie na nieprawidłowości związane z podejmowaniem uchwały czy jej treścią. Z powodu jednak braku kompetencji do takiego działania, pisma te należy traktować jako sygnalizację a sposób ich załatwienia podlega ocenie organu nadzorczego (starosty), działającego z urzędu. W sprawie wywołanej rozpatrywaną skargą, wniosek gminy spowodował wydanie w dniu [...] sierpnia 2005 r. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Jako decyzja administracyjna, podlegała ona kontroli instancyjnej. W związku ze sformułowanym w niej pouczeniem, odwołanie od niej zostało skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Na tym etapie postępowania administracyjnego pojawia się pierwszy istotny problem, związany z treścią postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r.. Kolegium błędnie zakwalifikowało odwołanie Gminy jako odwołanie spółki wodnej, powołując się wyraźnie na ten fragment przepisu art. 179 ustawy Prawo wodne, który wskazuje na możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji starosty przez spółkę wodną. Kolegium zatem, jak to wynika z lektury uzasadnienia postanowienia, błędnie kwalifikując odwołanie Gminy będącej członkiem spółki jako odwołanie samej spółki, skierowane do Kolegium zamiast do starosty w celu ponownego rozpatrzenia sprawy, błędnie na gruncie art. 65 §1 kpa przekazało sprawę do Starosty Powiatowego. Powyższe postanowienie, które nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, co niewątpliwie pozwoliłoby na skorygowanie błędów proceduralnych już na tym etapie postępowania administracyjnego, spowodowało wydanie decyzji przez Starostę w dniu [...] marca 2006 r.. Treścią tej decyzji była odmowa stwierdzenia nieważności uchwały spółki, przy czym treść uzasadnienia decyzji Starosty skoncentrowana była na rozważaniu argumentów merytorycznych, związanych ze zgodnością zaskarżonej uchwały z prawem i statutem Spółki. Przeprowadzona przez sąd administracyjny ocena prawna prowadzi do wniosku, że nie można dopatrzyć się żadnych podstaw prawnych do wydania przez Starostę decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności uchwały spółki na gruncie art. 179 ustawy (czy też jakiegokolwiek innego jej przepisu). Nie można bowiem odnaleźć podstaw kompetencyjnych dla rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności na gruncie ustawy Prawo wodne, który byłby skierowany przez członka spółki. Nie można także przypisać bezpośrednio kompetencji do wydania takiej decyzji organowi nadzorczemu, istotą działania którego jest orzekanie o nieważności z urzędu. Z tego względu należało stwierdzić nieważność tej decyzji Starosty. Został bowiem naruszony przepis art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, co na gruncie 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przyczyną takiej konkluzji. Kompetencja jest modelowo konstrukcją najbardziej określoną w systemie prawnym, powinna być wyraźne sformułowana w przepisach prawnych i nie powinna pozostawiać wątpliwości co do jej zakresu przedmiotowego. Z tego wynika przekonanie, iż kompetencja powinna być dokładnie określona, także dlatego, iż adresatami normy kompetencyjnej są podmioty zobowiązane do przestrzegania wzoru zachowania, który, jako np. treść decyzji administracyjnej, na mocy normy kompetencyjnej powstaje (por. Z. Ziembiński: Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 160 i n.). Każde naruszenie reguły kompetencyjnej zawiera zatem wadę kwalifikowaną. Wyraża to jednoznacznie przepis art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji Starosty (nie zawierającej ponadto pouczenia o przysługującej stronie skardze do sądu administracyjnego), odmawiającej stwierdzenia nieważności uchwały Walnego Zgromadzenia Spółki, jeżeli ograniczyłoby się jedynie do tego aspektu kontroli legalności postępowania administracyjnego, mogłoby powodować swoisty impas proceduralny, a z całą pewnością przedłużałoby postępowanie, które powinno odnieść się do, stanowiącej reakcję na pierwszy w sprawie wniosek Gminy, decyzji Starosty z dnia [...]sierpnia 2005 r., odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały organu Spółki. Stąd, w ocenie prawnej sądu, zasadne było potraktowanie dotychczasowego postępowania administracyjnego jako całości i objęcie wyrokiem także postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzającego brak kompetencji Kolegium do rozstrzygnięcia odwołania Gminy i przekazującej w trybie art. 65 kpa sprawę Staroście do rozstrzygnięcia. Na gruncie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie sądu zarówno zaskarżona decyzja Starosty jak i postanowienie Kolegium mieszczą się w granicach sprawy, wywołanej wnioskiem Gminy o stwierdzenie nieważności uchwały organu Spółki. Rozpatrzenie odwołania przez Kolegium jest zatem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, zwłaszcza, że przyczyną przekazania sprawy do załatwienia Staroście przez Kolegium było błędne potraktowanie strony odwołującej się jako spółki a nie jako członka spółki. Jak wskazuje to komentarz autorstwa T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańskiej (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005), na gruncie art. 135 tej ustawy, kontrolę legalności należy traktować możliwie kompleksowo. Jak piszą Autorzy komentarza: "...wojewódzki sąd administracyjny, uwzględniając skargę na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. Co więcej (...) zakresem orzekania powinien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie" (s. 442) Podobnie w innym komentarzu, autorstwa J.P. Tarno (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2004): "Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w komentowanym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy" (s. 200). Sąd podziela te stanowiska w pełni, a nie budzi wątpliwości fakt, iż wszystkie postępowania w sprawie wywołanej niniejszą skargą toczą się w tej samej z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie. W ocenie sądu uchylenie postanowienia Kolegium pozwoli na ponowne rozpatrzenie odwołania Gminy przez Kolegium nie jako odwołania spółki, lecz jako odwołania członka spółki od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności organu spółki. Przyśpieszy to całe postępowanie prowadzone po wydaniu niniejszego wyroku i pozwoli na ustosunkowanie się przez Kolegium w trybie art. 138 kpa do żądania Gminy. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Starosty na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) oraz, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylił wskazane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.