II SA/Lu 483/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] czerwca 2019 r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpatrzeniu odwołania A. F. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) Miasta Z. z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] lipca 2017 r. skarżący wystąpił o wydanie decyzji nakazującej natychmiastowe rozebranie budynku szklarni znajdującej się na posesji przy ul. [...] w Z. oraz wydanie decyzji nakazującej natychmiastowe przywrócenie naturalnych spadków zgodnych z mapami geodezyjnymi, bądź wykonanie przez właścicielkę posesji E. M. zabezpieczenia jego działki przez zalewaniem wodami opadowymi pochodzącymi z tej posesji. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. PINB Miasta Z. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a., wywodząc w uzasadnieniu, że sprawa była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB Miasta Z. zakończonego decyzją z 22 kwietnia 2016 r., która pozostaje w obiegu prawnym. L. WINB postanowieniem ostatecznym z 5 lipca 2016 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. (II SA/Lu 854/16) oddalił skargę A. F. na to postanowienie. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z [...] lipca 2017 r., jednak L. WINB postanowieniem z [...] września 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W wyniku skargi A. F., WSA w Lublinie wyrokiem z 15 marca 2018 r. (II SA/Lu 1183/17) uchylił obydwa postanowienia wskazując, że organy nie rozważyły należycie czy zaistniała tożsamość sprawy, biorąc pod uwagę, że treść żądania skarżącego zawartego w piśmie z 6 lipca 2017 r. jest szersza niż przedmiot sprawy zakończonej ww. decyzją ostateczną PINB. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. PINB Miasta Z. ponownie odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego z [...] lipca 2017 r. W wyniku zażalenia skarżącego L. WINB postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W zaistniałej sytuacji, PINB Miasta Z. pismem z [...] października 2018 r. poinformował o wszczęciu postępowania na wniosek skarżącego z [...] lipca 2017 r. W toku postępowania przeprowadzono oględziny (6 listopada i 27 listopada 2018 r.), w wyniku których stwierdzono, że będąca przedmiotem wniosku skarżącego szklarnia konstrukcji stalowej wypełnionej szkłem, na fundamencie betonowym, usytuowana jest w pasie o szerokości 6,10 m nieutwardzonego terenu działki o nr ew. [...], stanowiącej własność E. M.. Szklarnia ma wymiary 4,05 m x 10,50 m, dwuspadowe przekrycie szklane z zamontowanymi rurami i rynnami spustowymi. Rury i rynny znajdują się m.in. od strony granicy z działką skarżącego oraz istniejącego ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych i cokole betonowym. Ustalono także, że szklarnia usytuowana jest w odległości 0,47 m - 0,7 m od granicy z działką sąsiednią, stanowiącą własność skarżącego. Spadek połaci szklarni jest skierowany w kierunku działki o nr [...] jak i działki sąsiedniej. W trakcie dokonanych oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych i prac ziemnych na terenie działki nr [...]. W postępowaniu wykorzystano również materiał dowodowy zebrany w poprzednio prowadzonym postępowaniu. Stwierdzono, że stan obiektu i działki nie uległ zmianie w stosunku do oględzin przeprowadzanych na tym terenie w latach ubiegłych. Wskazano, że w prowadzonym wówczas postępowaniu przeprowadzono pomiary ukształtowania terenu obydwu działek. Wykonane pomiary nie wskazywały na dokonanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych z terenu ww. działek. Stwierdzono, że wody opadowe z obiektów istniejących na obydwu działkach są odprowadzane na teren własnych nieutwardzonych działek, z uwagi na brak kanalizacji burzowej. W wyniku przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono urządzeń służących do celowego kierowania wód opadowych na teren działki sąsiedniej. Na podstawie powyższych ustaleń PINB Miasta Z. decyzją z [...] grudnia 2018 r. odmówił wydania E. M. nakazu wykonania natychmiastowego rozebrania budynku szklarni (bądź przebudowania kierunku spadku jej dachu). W wyniku odwołania skarżącego, decyzją z 18 lutego 2019 r. L. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB Miasta Z. ustalił, że okres budowy spornej szklarni przypada na lata 80-te XX w. Organ przyjął oświadczenie właścicielki działki, że szklarnia została wybudowana wiosną 1982 r. przez jej nieżyjącego ojca (ustalenia te potwierdził skarżący). PINB Miasta Z. podjął działania w celu ustalenia, czy w latach 1975-1982 wydawano pozwolenie na budowę szklarni oraz czy inwestor uzyskał pozwolenie na jej użytkowanie. Z odpowiedzi udzielonej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Ochrony Zabytków Urzędu Miasta Z. wynika, że dane znajdujące się w jego posiadaniu są niekompletne i nie można stwierdzić, czy udzielano pozwolenia na budowę szklarni. Organ I instancji przeprowadził ponowne oględziny (w dniu 20 marca 2019 r.), które wykazały, że stan faktyczny od przeprowadzonych poprzednio oględzin nie uległ zmianie. Stwierdzono dodatkowo, że szklarnia ma niepalną konstrukcję stalową wypełnioną szkłem, jest w dobrym stanie technicznym, a odległość pomiędzy szklarnią a znajdującym się na działce skarżącego murowanym budynkiem mieszkalnym wynosi 8,75 m. W ocenie PINB, biorąc pod uwagę, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w latach, w których realizowana była inwestycja nie były zobowiązane do bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji, oraz że obowiązek bezterminowego przechowywania uzyskanego pozwolenia nie ciążył także na właścicielu obiektu bądź inwestorze, trzeba uznać, że nieokazanie przez inwestora pełnej dokumentacji, dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź przynajmniej niezgodne z otrzymanym pozwoleniem roboty budowlane. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż nie zachodzą przesłanki do zastosowania nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38, poz. 229; dalej jako: P.b. z 1974 r.). W ocenie organu I instancji zostały naruszone przepisy techniczne dotyczące wymaganych odległości obiektu budowlanego od granicy działki, jednak samo stwierdzenie niezgodności wybudowanego obiektu z przepisami nie jest wystarczającą podstawą do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu, istniejąca od ponad 30 lat szklarnia nie zagraża bezpieczeństwu życia, zdrowia lub mienia, gdyż jej konstrukcja została wykonana z materiałów niepalnych zaś wody opadowe odprowadzane są na teren działki własnej, zatem nie zachodzi potrzeba wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. W związku z powyższym, organ I instancji, decyzją z 26 kwietnia 2019 r. odmówił nałożenia na E. M. nakazu rozbiórki budynku szklarni (bądź przebudowania kierunku spadku jej dachu). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł skarżący, podnosząc, że szklarnia została wybudowana bez pozwolenia na budowę, niezgodnie z przepisami obowiązującymi zarówno w chwili jej budowy jak i obecnie. W ocenie skarżącego szklarnia mogłaby pozostać pod warunkiem zabezpieczenia jego działki przed zalewaniem wodami opadowymi pochodzącymi z działki nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania, L. WINB decyzją z [...] lutego 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że data powstania szklarni - wiosna 1982 r. jest niesporna w sprawie. Obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. wprowadzały generalną zasadę, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Budowa szklarni nie została wymieniona w przepisach wykonawczych, wprowadzających zwolnienia, zatem trzeba uznać, że inwestycja była objęta obowiązkiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie L. WINB przyjęcie przez organ I instancji, że przedmiotowy obiekt budowlany nie stanowi samowoli budowlanej, było nieprawidłowe. Okoliczność fizycznego braku pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu stanowi podstawę do przypuszczenia, że pozwolenie nie zostało wydane. Przypuszczenie to potwierdza treść pisma organu administracji architektoniczno-budowlanego, z którego wynika, że w danych zawartych w rejestrach posiadanych przez urząd, brak jest pozwolenia na budowę przedmiotowej szklarni. W ocenie WINB, to w interesie inwestora (właściciela obiektu), leży wykazanie legalności budowy. Argumentacja zaskarżonej decyzji, co do budowy przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę sprowadza się w istocie do paradoksalnego przyjęcia, że żaden z obiektów budowlanych zrealizowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie powstał jako samowola budowlana. Pomimo błędnego stwierdzenia, że sporny obiekt budowlany nie powstał w warunkach samowoli budowlanej, zasadnie organ I instancji przyjął jako podstawę orzekania w sprawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., co wynika z przepisów przejściowych (art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.; dalej jako: P.b.). W świetle art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., nakaz rozbiórki szklarni mógłby być orzeczony tylko wówczas, gdyby znajdowała się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę albo gdyby została wybudowana niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy i jednocześnie powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a takie sytuacje nie zachodzą w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego sporny obiekt budowlany nie narusza przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie jego realizacji tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Usytuowanie szklarni, nie narusza § 14 ww. rozporządzenia, który określa minimalne odległości budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Szklarnia zlokalizowana na działce nr [...] w odległości od 0,47 m do 0,70 m od granicy z działką sąsiednią o nr ewid. [...], ma betonowy fundament i niepalną konstrukcję stalową wypełnioną szkłem, a więc posiada ściany ognioodporne. Samo usytuowanie spornego obiektu w odległości od 0,47 m do 0,70 m od granicy z działką sąsiednią nie narusza obowiązujących w czasie budowy przepisów ww. rozporządzenia, skoro przepisy rozporządzenia dopuszczają w pewnych sytuacjach lokalizację budynków nawet bezpośrednio przy granicy działki (§ 13). Spełnione zostały przesłanki z § 12 ust. 2 rozporządzenia, który pozwala na zmniejszenie odległości od granicy z działką sąsiednią, jeżeli zabudowa na sąsiedniej działce istnieje w odległości większej niż 4 m od granicy działki, a odległość miedzy budynkiem istniejącym a projektowanym wynosi co najmniej 8 m. Sporna szklarnia jest usytuowana w odległości 8,75 m od budynku mieszkalnego skarżącego znajdującego się na terenie działki nr [...], a odległość budynku mieszkalnego od ogrodzenia działki (granicy działki) wynosi 8 m. Z akt sprawy wynika również, że szklarnia ma dwuspadowe przekrycie szklane z zamontowanymi rurami i rynnami spustowymi, odprowadzającymi wody opadowe na teren ww. działki [...], w tym do znajdujących się na nieutwardzonym terenie działki beczek, a więc nie narusza także § 79 ust. 1 rozporządzenia, dotyczącego zakazu odprowadzania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości. Inwestycja nie narusza również aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] czerwca 2006 r., gdyż działka nr [...] położona jest w obszarze, dla którego plan wprowadza przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. Zdaniem L. WINB ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również aby szklarnia powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r.). Nie została spełniona również druga przesłanka do wydania nakazu rozbiórki. Z kolei odnosząc się do żądań skarżącego natychmiastowego przywrócenia naturalnych spadków, bądź wykonania przez E. M. zabezpieczenia jego działki przed zalewaniem wodami opadowymi pochodzącymi z działki nr [...], L. WINB wskazał, że organ I instancji pismem z [...] grudnia 2018 r. przekazał według właściwości, w zakresie punktu 2, kopię wniosku skarżącego z [...] lipca 2017 r. do Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Z.. Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] marca 2019 r. nakazał E. M. wykonanie urządzenia zapobiegającego przedostawaniu się wód opadowych na działkę nr [...] stanowiącą własność skarżącego, wywołujących szkody w substancji mieszkaniowej, poprzez wykonanie muru oporowego z betonu litego o wskazanych w sentencji ww. decyzji parametrach. Ponadto ww. decyzją organ nakazał wykonanie powyższego muru w linii ogrodzenia na długości od granicy pasa drogowego ul. [...] do piwnicy zewnętrznej usytuowanej w linii rozgraniczającej obie sporne nieruchomości, w terminie do 31 lipca 2019 r. W skardze do sądu administracyjnego A. F. podniósł, że wbrew stwierdzeniom organów nadzoru budowlanego istnieje negatywny wpływ wody pochodzącej z działki nr [...] na mienie skarżącego, gdyż od 2010 r. zalewana jest piwnica jego budynku mieszkalnego, co wymagało wykonania szeregu robót budowlanych celem wykonania odwodnienia (m.in. drenu i studni retencyjnej). W toku postępowania udowodniono, że szklarnia powstała bez wymaganego pozwolenia, na terenie do tego nie przeznaczonym. Według planu zagospodarowania obowiązującego w 1982 r. (fragment planu został dołączony do odwołania), szklarnia powstała w miejscu zabudowy jednorodzinnej, a obiekty takie jak szklarnia, służące produkcji rolnej i ogrodniczej, mogły być zlokalizowane na terenie na północ od postawionego garażu. Zdaniem skarżącego pracownicy nadzoru budowlanego nie mają wystarczających kompetencji z zakresu hydrologii i stosunków wodnych, aby stwierdzać autorytarnie, że szklarnia nie ma negatywnego wpływu na działkę skarżącego. W toku postępowania nie ustalono wysokości i spadków gruntu, nie przeprowadzano żadnych wyliczeń, nie odniesiono się do map. Stwierdzenia o braku negatywnego oddziaływania są niczym nie popartymi subiektywnymi opiniami osób, które wydawały decyzje w sprawie. Przed wydaniem decyzji nie powołano biegłych, mających wiedzę z zakresu przepływu wód opadowych i ich wpływu na mienie, a pracowników nadzoru budowlanego nigdy nie zainteresował stan muru domu skarżącego. Nie przeanalizowano tego, co dzieje się z wodą pochodzącą ze śniegu, który w żaden sposób nie jest zatrzymywany u sąsiadki tylko w całości ląduje na działce skarżącego i tu się rozpuszcza. Powoływane przez organy przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. nie mają zastosowania w sprawie, gdyż odnoszą się do działek zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych. Na spornej działce nie prowadzono nigdy gospodarstwa rolnego, a szklarnia z oczywistych względów nie jest jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kluczowym problemem w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że spór dotyczący budowy szklarni na działce nr [...] oraz zmiany ukształtowania terenu i zmiany w ten sposób kierunków naturalnych spadków obejmuje różne kwestie. Co więcej, kwestie te nie są objęte jednym postępowaniem, spór jest prowadzony na różnych płaszczyznach, a problem dodatkowo komplikuje fakt, że w jednym z aspektów sporu postępowanie prowadzi zupełnie inny organ. Analiza akt sprawy i dotychczasowego przebiegu postępowania prowadzi do wskazania trzech kluczowych kwestii spornych w sprawie. Pierwszą jest kwestia legalności budowy szklarni w aspekcie formalnym, tzn. pod kątem zachowania odpowiedniej, wymaganej prawem formy reglamentacji wolności budowlanej (tu: uzyskania pozwolenia na budowę). Drugą jest kwestia zgodności z prawem wykonania budowy, ale ocenianej w aspekcie materialnym, pod kątem zgodności z warunkami technicznymi oraz przepisami z zakresu planowania przestrzennego. Trzecia kwestia to problem nawiezienia na działkę nr [...] warstwy żużla grubości ok. 60 cm, celem utwardzenia wjazdu do budynków gospodarczych (pas gruntu pomiędzy budynkiem mieszkalnym a obiektem szklarni na działce nr [...]). Organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowania na dwóch pierwszych płaszczyznach sporu. PINB Miasta Z. w 2016 r. prowadził postępowanie w trybie naprawczym (art. 50-51 P.b. z 1994 r.), o czym świadczy podstawa prawna i treść uzasadnienia decyzji tego organu z 22 kwietnia 2016 r. (k. 7-8 akt adm. sprawy I instancji). Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż L. WINB postanowieniem ostatecznym 5 lipca 2016 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, a następnie WSA w Lublinie wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r. (II SA/Lu 854/16) oddalił skargę A. F. na to postanowienie. Z kolei aktualnie postępowanie prowadzone jest w trybie legalizacyjnym (obecnie uregulowanym w art. 48 P.b. z 1994 r., ale z uwagi na czas wykonania budowy i przepisy przejściowe, w sprawie zastosowanie ma art. 37 P.b. z 1974 r.). Tak wynika z podstaw prawnych i uzasadnień zaskarżonej decyzji L. WINB oraz decyzji organu I instancji z 26 kwietnia 2019 r. Z kolei odrębne postępowanie jest prowadzone przez Prezydenta Miasta Z., w kwestii zmiany stosunków wodnych na działce [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, ze zm.; dalej jako: P.w.). Jak wynika z akt sprawy organ wydał w tej sprawie decyzję z 28 marca 2019 r., nakazującą E. M. wykonanie muru oporowego, zapobiegającego przedostawaniu się wód opadowych na działkę skarżącego (k. 101-103 akt adm. sprawy I instancji). Z informacji podawanych w skardze oraz na rozprawie przed sądem w dniu 21 listopada 2019 r. wynika, że od tej decyzji E. M. wniosła odwołanie, postępowanie jest w toku, została przedstawiona opinia biegłego. Wobec powyższego podstawowym zadaniem jest znalezienie "złotego środka", godzącego różne rozstrzygnięcia, których wzruszenie w tym postępowaniu nie jest możliwe, z uwagi na granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Porównanie ostatecznych decyzji PINB Miasta Z. z [...] kwietnia 2016 r. oraz L. WINB z [...] czerwca 2019 r. wskazuje na istotną rozbieżność ocen w zakresie legalności budowy spornej szklarni. O ile PINB twierdził w 2016 r. (podobne stanowisko zajął w decyzji wydanej w 2019 r.), że budowa szklarni, w okresie kiedy prawdopodobnie powstała, tj. w 1982 r., nie wymagała pozwolenia na budowę, o tyle WINB zajął zupełnie inne stanowisko, wywodząc, że pozwolenie na budowę było wymagane, co więcej – stwierdził brak tego pozwolenia. Odnosząc się do relacji miedzy dwoma trybami postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego – legalizacyjnym i naprawczym, należy zauważyć, że w "idealnym" stanie, przy właściwym prowadzeniu postępowania, należało zacząć od ustalenia podstawowej kwestii – legalności budowy, tak pod kątem formalnym (wymogu pozwolenia na budowę), jak i pod kątem materialnym – zachowania wymogów materialnoprawnych – w szczególności zgodności z przepisami prawa miejscowego oraz z warunkami technicznymi. W tym aspekcie tryb legalizacyjny "wyprzedza" tryb naprawczy w tym sensie, że dotyczy sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia (co przyjął L. WINB), jest też dalej idący i obejmuje bardziej kompleksową ocenę. To w trybie legalizacyjnym należało ustalić, czy sporny obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to czy istnieje możliwość legalizacji, czyli doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Tryb naprawczy z art. 50-51 P.b. stosuje się do robót budowlanych nie objętych regulacją z art. 48 P.b. Nie można jednak abstrahować od faktu, że decyzja PINB Miasta Z. z 22 kwietnia 2016 r. ma charakter ostateczny, gdyż odwołanie od niej zostało wniesione po terminie, co zostało przesądzone prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Nie można zatem pomijać skutków tej ostatecznej decyzji i konsekwencji obowiązków nałożonych tą decyzją. W kwestii o podstawowym znaczeniu, tj. tego czy budowa spornego obiektu (budynku szklarni) wymagała pozwolenia na budowę w stanie prawnym obowiązującym w dacie budowy (1982 r.) i czy takie pozwolenie uzyskano, Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko L. WINB. Argumenty organu mają oparcie w obowiązujących ówcześnie przepisach, a z oczywistych względów, w kwestii formy wymaganej reglamentacji należy stosować przepisy obowiązujące w dacie budowy. Artykuł 28 Prawa budowlanego z 1974 r. wprowadzał jako zasadę obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych (z wyjątkiem rozbiórek), sporna szklarnia posadowiona była na fundamencie (trwałe związanie z gruntem), stanowiła zatem budynek, objęty wymogiem uzyskania pozwolenia na podstawie § 44 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48, ze zm.) i nie objęty zwolnieniem od obowiązku uzyskania takiego pozwolenia, na podstawie § 44 ust. 2 rozporządzenia. Prawidłowe jest stanowisko L. WINB, że w ówczesnym stanie prawnym budowa budynku szklarni wymagała uzyskania pozwolenia. Sąd nie znajduje również podstaw do zakwestionowania tezy WINB, że szklarnię wybudowano bez wymaganego pozwolenia. Biorąc pod uwagę fakt, że B. M., aktualna właścicielka nieruchomości i szklarni, córka nieżyjącego inwestora, nie podważyła twierdzenia organu, wykazując, że pozwolenie zostało wydane (nie okazała pozwolenia, nie wskazała nawet okoliczności, które dawałyby możliwość uznania tego za kwestię otwartą), a także fakt, że w zasobach archiwalnych nie udało się odnaleźć pozwolenia, Sąd podziela stanowisko organu nadzoru budowlanego co do braku pozwolenia. W świetle mających zastosowanie w sprawie art. 37 i n. P.b. z 1974 r. (w zw. z art. 103 P.b. z 1994 r.), wydanie nakazu rozbiórki jest uzależnione nie tylko od przesłanki formalnej braku wymaganego pozwolenia na budowę, ale również od przesłanek materialnych – niezgodności z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Dla porządku należy przypomnieć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: (1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub; (2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie Sądu, o ile w sprawie spornej szklarni zaistniała przesłanka formalna nakazu rozbiórki, tj. brak wymaganego pozwolenia na budowę, o tyle nie można stwierdzić spełnienia przesłanek materialnych. W odniesieniu do przesłanki zgodności budowy szklarni z planem miejscowym należy zauważyć, że co do zasady wzorcem oceny są postanowienia planu miejscowego obowiązującego aktualnie, w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. (II OPS 2/13; wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl): "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (...) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Brak sprzeczności z postanowieniami obecnie obowiązującego planu miejscowego nie budzi wątpliwości. Z ustaleń organów wynika, że działka nr [...] położona jest w obszarze o przeznaczeniu podstawowym: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 26 czerwca 2006 r., § 82; wyrys i wypis z planu – zob. k. 81-83 akt adm.). Materiały dołączone do odwołania nie pozwalają na stwierdzenie, aby budowa szklarni w roku 1982 miała miejsce na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W ówczesnym stanie prawnym działka znajdowała się na terenie zabudowy mieszkaniowo-ogrodniczej (3MNo), trudno uznać budowę szklarni za sprzeczną z takim przeznaczeniem. Twierdzenia skarżącego o wyodrębnieniu w planie części mieszkaniowej (przy ulicy) oraz części ogrodniczo-rolnej (w głębi) nie znajdują potwierdzenia w dołączonych do odwołania map stosownego fragmentu planu. Oczywiście pewnym błędem organu L. WINB był brak odniesienia się do tej argumentacji w treści decyzji, ale nie było to uchybienie mające jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z kolei w odniesieniu do przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 P.b. z 1974 r. argumentacja L. WINB kategorycznie wyłączająca spełnienie tej przesłanki budzi zastrzeżenia Sądu, tym niemniej jednak zastrzeżenia te nie wpływają na prawidłowość samego rozstrzygnięcia w sprawie. Jeżeli zasadne są twierdzenia skarżącego dotyczące zalewania jego działki (w tym budynku mieszkalnego), to fakt ten mógłby świadczyć o zagrożeniu dla mienia, to zaś mieści się w ramach przesłanek materialnych dających podstawę do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 P.b. z 1974 r. Należy jednak zauważyć w tym kontekście, że zarówno w toku postępowania administracyjnego, w samej skardze, jak i w oświadczeniach składanych na rozprawie przed sądem, skarżący podkreślał, że istnieją dwa źródła negatywnego oddziaływania na jego działkę i znajdujący się na niej budynek mieszkalny: po pierwsze, zmiana naturalnego ukształtowania działki nr [...] i w konsekwencji zmiana kierunku i intensywności spływu wód opadowych na skutek podwyższenia poziomu gruntu poprzez nawiezienie na działkę warstwy, celem utwardzenia wjazdu do budynków gospodarczych, po drugie, sporny budynek szklarni, z którego wody opadowe oraz roztopowe spływają na działkę skarżącego. Co więcej, z oświadczeń skarżącego wynika, że problemy związane z zalewaniem działki pojawiły się w 2014 r., podniesienie poziomu gruntu miało miejsce w 2008 r. (protokół rozprawy przed sądem, k. 29 akt sąd.). Problem potencjalnego zalewania pojawił się zatem po ponad 30 latach od budowy spornej szklarni i jest bliższy czasowo czynności nawiezienia żużla celem utwardzenia wjazdu. W prowadzonym przez Prezydenta Miasta Z. postępowaniu w trybie art. 234 P.w. jako przyczynę negatywnego oddziaływania na działkę skarżącego przyjmowano wyłącznie podniesienie poziomu gruntu na działce nr [...]. Decyzją PINB Miasta Z. z [...] kwietnia 2016 r. nakazano E. M. wykonanie odprowadzenia wód opadowych ze spornej szklarni poprzez zamontowanie rur spustowych tak, aby wody opadowe były odprowadzane na własną działkę. E. M. twierdzi, że takie urządzenia wykonano, z kolei skarżący nie tyle kwestionuje brak wykonania tych urządzeń, ile wskazuje, że nie działają one poprawnie, m.in. wskutek tego, że beczki, do których wody z dachu szklarni mają być odprowadzane są zbyt małe, a ponadto usuwane na okres zimowy. Uwzględnienie wszystkich powyższych okoliczności prowadzi do konkluzji, że nie da się jednoznacznie przesądzić, że to budowa spornej szklarni stworzyła potencjalne niebezpieczeństwo dla mienia (działki oraz budynku mieszkalnego skarżącego). Okoliczności te mogą wręcz wskazywać na to, że zasadniczym źródłem ewentualnego negatywnego oddziaływania jest jednak podniesienie poziomu gruntu na działce nr [...]. Skoro nie można jednoznacznie stwierdzić, że to szklarnia jest źródłem niebezpieczeństwa, nie można w konsekwencji wydać nakazu rozbiórki. Jest to zbyt daleko idąca ingerencja w sferę prawa własności, aby można było zastosować w przypadku zaistnienia tak istotnych wątpliwości. Należy przy tym zauważyć, że dla ustawodawcy nakaz rozbiórki w stanie prawnym miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy był rozwiązaniem ostatecznym, o czym świadczy z jednej strony wymóg spełnienia przesłanek nie tylko formalnych, ale i materialnych (art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r.), z drugiej również treść art. 40 P.b. z 1974 r., w świetle którego w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W kontekście tego przepisu, w ocenie Sądu trzeba zauważyć, że jego ewentualne zastosowanie w sprawie nie jest możliwe, z uwagi na konieczność respektowania treści decyzji ostatecznej PINB z 2016 r. Skoro istnieje w obrocie prawnym decyzja ostateczna, nakazująca wykonanie robót budowlanych w tym zakresie, to: po pierwsze, obowiązek ten podlegał wykonaniu; jeśli nie został wykonany, jest to podstawa do wydania decyzji w trybie postępowania naprawczego – nakazującej rozbiórkę obiektu – art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. Po drugie, nie można nałożyć tego obowiązku ponownie, w nowej decyzji, prowadzonej w innym trybie (tym razem legalizacyjnym), oznaczałoby to bowiem wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie w sprawie, która została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. W kontekście zachowania wymogów techniczno-budowlanych w zakresie dotyczącym usytuowania spornej szklarni względem granicy działki i budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej należy stwierdzić, że argumentacja L. WINB nie jest w pełni prawidłowa, ale błędy w argumentacji nie wpłynęły na zgodność z prawem samego rozstrzygnięcia. Po pierwsze, § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. nie mógł mieć w sprawie zastosowania, ponieważ dotyczył on zasad budowy budynków (mieszkalnych i gospodarczych) na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojących jednorodzinnych domów mieszkalnych. Nic w materiale dowodowym sprawy nie wskazuje, aby działka nr [...] była działką zagrodową w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Po drugie, § 13 rozporządzenia z 1980 r. dopuszczał sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takich wypadkach ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogły przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce. W ocenie Sądu wbrew argumentom organu nie jest oczywiste spełnienie tych warunków w rozpoznawanej sprawie. Usytuowanie spornego budynku szklarni w odległościach od 0,47 m do 0,70 m od granicy z działką sąsiednią nie jest jednak usytuowaniem obiektu bezpośrednio przy granicy. Dopuszczalność takiego usytuowania szklarni musiałaby bazować na argumentacji a minori ad maius: skoro wolno było posadowić budynek bezpośrednio przy granicy, to tym bardziej dopuszczalne było sytuowanie budynku nieco dalej od granicy. Niesporne jest, że ściany i dach szklarni są zbudowane z materiałów niepalnych, nie mają okien i drzwi, budynek szklarni nie przylega do budynku mieszkalnego na działce skarżącego. Wątpliwości budzi z kolei spełnienie wymogu zakazu odprowadzania wód opadowych z dachu od strony granicy na teren działki sąsiedniej. Jeżeli sporna szklarnia byłaby już w dacie budowy wyposażona w urządzenia kierujące wodę na teren działki nr [...], to zbędne byłoby nakładanie takiego obowiązku w ostatecznej decyzji PINB Miasta Z. z 22 kwietnia 2016 r. Po trzecie, wątpliwości budzi zastosowanie w sprawie § 14 rozporządzenia, na którego postanowienia powołuje się organ. Tabela zawarta w tym przepisie określa minimalne odległości budynków gospodarczych i podobnych od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Trudno uznać szklarnię za budynek podobny do budynków inwentarskich, stodół lub suszarni. Jeśli jednak przyjąć, że § 14 miałby zastosowanie, to należało ustalić, czy ściana i dach budynku sąsiedniego są zbudowane z materiałów palnych czy niepalnych, od tego bowiem zależy wymagana odległość. Takich ustaleń w sprawie nie czyniono, ustalono jedynie ogólną odległość – sporna szklarnia jest usytuowana w odległości 8,75 m od budynku mieszkalnego skarżącego znajdującego się na terenie działki nr [...]. Normy odległościowe z § 14 byłyby zachowane, gdyby ściany i dach budynku mieszkalnego były zbudowane z materiałów niepalnych. Brak jest w sprawie ustaleń pozwalających na formułowanie jednoznacznej konkluzji o zgodności czy też sprzeczności spornej szklarni z tymi wymogami. Niezależnie od krytyki argumentacji L. WINB, trzeba jednak stwierdzić, że ewentualne naruszenie norm odległościowych wynikających z rozporządzenia z 1980 r. nie stanowi wystarczającej przesłanki do wydania nakazu rozbiórki spornej szklarni. Nawet jeżeli uznać, że niezgodność z prawem budowy spornej szklarni wynika nie tylko z braku wymaganego pozwolenia na budowę, ale również z naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dotyczących norm odległości obiektów od granic działki, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki merytoryczne określone w obydwu punktach art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r.: nie zachodzi ani sprzeczność z planem miejscowym, ani niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Argumenty dowodzące braku spełnienia tych przesłanek zostały przedstawione wyżej. Jak wskazano wyżej, trzecią płaszczyzną sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest kwestia podwyższenia poziomu gruntu poprzez nawiezienie żużla i utwardzenie fragmentu działki nr [...]. Jest to zagadnienie mieszczące się w zakresie kompetencji różnych organów (na co skądinąd trafnie wskazywał L. WINB w pierwszej decyzji wydanej w sprawie – z 18 lutego 2019 r.). Z jednej strony może być to problem z zakresu Prawa wodnego (w szczególności naruszenia zakazu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, wynikającego z art. 239 P.w.). Z drugiej strony, utwardzenie działki może być kwalifikowane jako wykonanie robót budowlanych. Dowodzi tego treść art. art. 29 ust. 1 pkt 5 P.b., w świetle którego pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem (zob. w szczególności uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2016 r., II OPS 1/16), roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę podlegają kontroli organu nadzoru budowlanego w trybie postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.). W rozpoznawanej sprawie nie można jednak abstrahować od faktu, że na skutek przekazania podania skarżącego z dnia 6 lipca 2017 r. w zakresie punktu 2 do organu właściwego w zakresie Prawa wodnego, Prezydent Miasta Z., wspomnianą już wcześniej decyzją z [...] marca 2019 r. nakazał E. M. wykonanie urządzenia zapobiegającego przedostawaniu się wód opadowych na działkę stanowiącą własność skarżącego, poprzez wykonanie muru oporowego. Z rozstrzygnięcia tego wynika, że organ właściwy w sprawach z zakresu Prawa wodnego, dopatrzył się ziszczenia przesłanek z art. 234 P.w. w postaci zmiany stanu wody na gruncie i nakazał dokonanie odpowiednich czynności zapobiegających szkodom dla gruntu będącego własnością skarżącego. Nie sposób nie zauważyć, wbrew argumentom skarżącego, że nakaz organu jest zbieżny z żądaniami skarżącego, zgłaszanymi w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Oczywiście decyzja Prezydenta Miasta Z., jak już wyżej wspomniano, jest rozstrzygnięciem nieostatecznym, ale oznacza to, że sprawa zmiany ukształtowania terenu jest w toku. W konsekwencji nie sposób uznać, że tą samą kwestią, choć w aspekcie wymogów Prawa budowlanego, mogą zajmować się organy nadzoru budowlanego. Prowadziłoby to do niebezpieczeństwa powielania rozstrzygnięć lub – co gorsza – wydawania rozbieżnych rozstrzygnięć. Innymi słowy, ten sam stan faktyczny, związany z nawiezieniem warstwy żużla na teren działki nr [...], celem utwardzenia dojazdu, mógł być kwalifikowany przez pryzmat zupełnie różnych przepisów, dla których właściwe są różne organy. Z uwagi jednak na wymogi bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, w ocenie Sądu nie jest dopuszczalne równoległe prowadzenie dwóch postępowań przez różne organy, których przedmiotem miałaby być kwalifikacja prawna tego samego stanu faktycznego w sporze między tymi samymi stronami. Choć formalnie nie ma tu tożsamości sporu, z uwagi na inne podstawy prawne i właściwość różnych organów, względy pewności obrotu prawnego każą przyznać pierwszeństwo postępowaniu w sprawie już zawisłej. W tej sytuacji należy uznać, że sprawa zmiany ukształtowania terenu na działce E. M. wskutek nawiezienia warstwy żużla i utwardzenia części działki, jest rozpatrywana przez inny organ, w trybie przepisów Prawa wodnego, co w tych specyficznych okolicznościach sprawy, stanowiło przeszkodę do prowadzenia postępowania w tym zakresie sporu przez organy nadzoru budowlanego. Jest to tym bardziej uzasadnione, że sąd orzekający w granicach rozpoznawanej sprawy, nie ma żadnej możliwości oceny działań podejmowanych w sprawie z zakresu Prawa wodnego. Oczywiście sprawa ta może być przedmiotem rozpoznania przez sąd, ale w zupełnie innym sporze prawnym, po jej zakończeniu na etapie administracyjnym ostateczną decyzją. Nie można też wykluczyć, że po zakończeniu postepowania z zakresu Prawa wodnego otworzą się podstawy do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.).