II SA/Lu 484/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Referent-stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2005 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]kwietnia 2005 r. Nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w J. i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę [...] na działkach nr [...], [...], [...] położonych w J. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył m.in. decyzję Wójta Gminy z dnia [...]grudnia 1998 r., znak: [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki gruntu nr [...] dla inwestycji pod nazwą [...]. W decyzji został zawarty zapis, że decyzja traci ważność po upływie dwóch lat od daty jej wydania. Następnie w dniu 21 maja 1999 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu na działkach budowlanych o numerach ewid. [...] i [...] w J. Pismem z dnia 9 czerwca 1999 r. organ I instancji wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zbadanie zgodności z planem miejscowym przedmiotowej inwestycji, a postanowieniem z dnia [...] lipca 1999 r. zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że decyzja Wójta o warunkach zabudowy, wydana na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 414) wygasła z dniem 12 grudnia 2000 r. W tej sytuacji zasadne jest stanowisko organu I instancji obligujące inwestora do przedłożenia nowej ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Na poparcie tego twierdzenia organ przytoczył orzeczenia NSA i SN. Równocześnie Wojewoda zaznaczył, że decyzja Wójta ustaliła warunki zabudowy dla działki nr [...], natomiast inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...], [...], a więc nie posiadał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanych działek. Tym samym nie spełnia on wymogu art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji zasadne było postanowienie organu I instancji z dnia [...] lipca 2004 r. nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia aktualnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Należy jednak podkreślić, że organ I instancji rozpatrzył sprawę niezgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę w zakresie dotyczącym numerów nieruchomości, na których zaplanowano inwestycję. Starosta wydając decyzję dotyczącą nieistniejącej działki nr [...] działał niezgodnie z wnioskiem inwestora oraz stanem prawnym i faktycznym nieruchomości. Tymczasem w myśl art. 63 Kpa - organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony, a tylko treść żądania strony wyznacza przedmiot postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że decyzją Urzędu Gminy z dnia [...] marca 1998 r. zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] na działki [...], [...], [...], a więc na dzień składania wniosku o pozwolenie na budowę – decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] dotyczyła innego stanu prawnego i innych działek niż te wskazane we wniosku o pozwolenie na budowę. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez [...]Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością . Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji, przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji tej zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i art. 107 § 1 i 3 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewoda pominął całkowicie fakt, że decyzją Wójta Gminy z dnia [...] marca 1998 roku znak: [...] działka o nr [...] została podzielona na działki o nr [...], [...] i [...]. Powstałe w wyniku podziału działki łącznie zajmują dokładnie ten sam teren co dotychczasowa działka nr [...]. Nadto, wydając niniejszą decyzję Wojewoda nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie wziął pod uwagę faktu, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący, powołując się na przepis art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, iż w 1999 roku [...] Sp. z o.o. składając wniosek o pozwolenie na budowę przedłożyła ważną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym nie ma podstaw do żądania dostarczenia przez inwestora nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Stwierdzono również, iż skarżona decyzja posiada rażące uchybienia formalne, na pierwszej stronie decyzji jako organ wydający decyzję został wskazany Urząd Wojewódzki. Taki organ nie istnieje. Organem jest Wojewoda, a nie Urząd. Nadto w sentencji decyzji stwierdzono, że została ona wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej z up. Starosty. Taki organ też nie istnieje - organem jest Starosta. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących ważności decyzji Wójta Gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ stwierdził, że postępowanie w tej sprawie toczyło się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym oraz ówczesnym Naczelnym Sądem Administracyjnym - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, a podjęte w tej sprawie rozstrzygnięcia nie podlegają ocenie organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zarzuty skarżących dotyczące "rażących uchybień formalnych" w zaskarżonej decyzji uznano za bezzasadne. Kwestię terminologii, wzorów pieczęci nagłówkowych i pieczęci do podpisu stosowanych w aktach administracyjnych reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej organów powiatu oraz rozporządzenie MSWiA z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie, a zaskarżona decyzja spełnia zarówno wymogi przywołanego wyżej rozporządzenia jak i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nakłada na inwestora występującego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązek, by wniosek taki złożył w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże nie oznacza to, że utrata ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu po wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a przed jego zakończeniem, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie tej ostatniej sprawy. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanego w zaskarżonej decyzji wyroku z dnia 12 sierpnia 2003 r. Sygn. III RN 12/03 (OSNP 2004/13/218) "Organ administracji publicznej wydający decyzję o pozwoleniu na budowę ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu okoliczność, że w chwili wydawania tego pozwolenia inwestor nie posiada obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej działki budowlanej, na której ma być realizowana inwestycja, wymaganej art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.)". Z cyt. uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego wynika wprost, że w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę organ wydający tę decyzję winien dysponować konieczną oceną prawną innego właściwego organu (art. 40 i art. 42 oraz art. 34 – a począwszy od dnia 1 stycznia 1999 r. art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) wskazującą na zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Trafnie został również powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r. Sygn. akt IV SA 542/97 (LEX nr 47785), aczkolwiek stan faktyczny sprawy, w której on zapadł był odmienny o tyle, że w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono nieważność, co ma ten skutek, iż przedmiotowa decyzja jest nieważna od samego początku. Niezależnie od tego stwierdzenia Sąd uznał jednak, że nie można w trybie art. 32 ust. 4 Pr. bud. wydać pozwolenia na budowę, gdy w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji nie istniała już decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wypada zauważyć, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska". W rozpoznawanej sprawie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Stoczek Łukowski uchwalony przez Radę Miejską uchwałą z dnia [...] grudnia 1994 r. Nr [...]opublikowany w Dzienniku Urzędowym Wojewody Siedleckiego Nr 15, poz. 208 z dnia 16 grudnia 1994 r., w oparciu o który wydana została decyzja Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 1998 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn.[...], utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Niezależnie zatem od faktu, że wspomniana decyzja utraciła ważność z dniem 12 grudnia 2000 r. z mocy jej punktu 7, także z tego względu nie mogła ona stanowić podstawy do udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji braku planu miejscowego, w chwili orzekania w sprawie pozwolenia na budowę cyt. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego obligował organ administracji architektoniczno-budowlanej do zbadania zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy wydanej w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chybiona jest przy tym argumentacja skargi oparta na dyspozycji przepisu przejściowego zawartego w tej ustawie, tj. art. 85 ust. 1 stanowiącym, że do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. zastąpiła ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), na podstawie której wydana była decyzja z dnia 11 grudnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta stała się ostateczną przed wejściem w życie nowej ustawy, stąd powyższy przepis przejściowy nie ma w odniesieniu do niej zastosowania. W sprawie niniejszej nie może on być natomiast stosowany z tego względu, że jej przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę i toczy się ona w trybie przepisów prawa budowlanego, a nie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niezależnie od powyższych rozważań należy nadto stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1998 r. wydana została na rzecz Z.M. jako osoby fizycznej, zaś wniosek o pozwolenie na budowę pochodzi od [...] – Spółki z o.o. w J. (osoby prawnej). Wprawdzie Z.M. podpisała ten wniosek jako prezes Spółki, jednak w sensie prawnym są to dwa odrębne podmioty. Na tę okoliczność organy administracji nie zwróciły uwagi, zaś ona jest w sprawie niezwykle istotna, bo oznacza, że – wbrew wywodom skargi – także w dacie wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Twierdzenie strony skarżącej w toku rozprawy sądowej, iż była wydana również decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz Spółki [...] nie zostało w żaden sposób wykazane. Wprawdzie do pisma procesowego z dnia 19 września 2005 r. dołączono kserokopię wniosku z dnia 9 września 1998 r., na którym jako wnioskodawca figuruje również Spółka, to jednak decyzja w tej sprawie została wydana wyłącznie na rzecz Z.M. i ta właśnie decyzja została dołączona do wniosku o pozwolenie na budowę. W tych warunkach decyzja odmawiająca [...] Sp. z o.o. w J. udzielenia pozwolenia na budowę [...] jest zasadna wobec niespełnienia przez inwestora wskazanych wyżej wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nietrafny jest także zarzut uchybień formalnych w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z załącznikiem Nr 5 (pkt IV) do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla zespolonej administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 161, poz. 1109 ze zm.) w sprawach załatwianych z upoważnienia organu rządowej administracji zespolonej przez pracowników tego samego urzędu stosuje się pieczęci nagłówkowe (np. "[...]Urząd Wojewódzki [...]") i pieczęci do podpisu (np. "Z up. Wojewody"). Zaskarżona decyzja spełnia te wymogi. Nie budzi zatem wątpliwości fakt, że została ona wydana z upoważnienia Wojewody. Trudno także dopatrzeć się błędu w sformułowaniu, iż decyzja (zaskarżona) została wydana po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej z up. Starosty. Oznacza ono tylko tyle, że organem I instancji był Starosta. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga na nią jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).