II SA/Lu 484/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...] Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia G. M. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zasiłku dla opiekuna i świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] przyznał G. M. (dalej jako "skarżąca") zasiłek dla opiekuna M. D.. Decyzja została podpisana z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez starszego inspektora Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie – B. D.. Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], Prezydent Miasta [...], uchylił z dniem [...] października 2016 r. ww. decyzję oraz uznał świadczenie wypłacone za okres od [...] października 2016 r. do [...] października 2016 r. w kwocie [...]zł za nienależnie pobrane. W dniu [...] stycznia 2017 r. G. M. wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego oraz zmianę ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. We wniosku skarżąca powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał uznał różnicowanie sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych w zależności od tego kiedy powstała niepełnosprawność za niezgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazała, że zmiana decyzji wiąże się z dokonaniem wyrównania świadczenia za okres od [...] października 2014 r. do [...] grudnia 2014 r., od [...] stycznia 2015 r. do [...] października 2015 r. oraz od [...] stycznia 2016 r. do [...] października 2016 r. w łącznej kwocie [...]zł plus odsetki ustawowe. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ orzekł o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarżąca w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] października 2016 r., to jest do daty zgonu swojej matki pobierała zasiłek dla opiekuna w wysokości [...] zł miesięcznie. Według organu brak jest podstaw do uznania, że przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może stanowić podstawę prawną decyzji administracyjnych. Zdaniem organu nie można zgodzić się z twierdzeniem, że przepisy stanowiące podstawę wydania decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna straciły moc prawną. Zwrócił uwagę, iż kwota zasiłku dla opiekuna wynosi [...] zł. Postanowienie zostało podpisane z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez starszego inspektora Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie – B. D.. W wyniku wniesionego przez skarżącą zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie z przyczyn w nim wskazanych. Stosownie do art. 145a § 1 i 2 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organ wskazał, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), dalej jako " ustawa o świadczeniach rodzinnych" w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. W ww. wyroku z dnia 21 października 2014 r. Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i wszedł w życie w tym dniu. Wniosek z żądaniem wznowienia postępowania został więc złożony przez skarżącą z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 145a § 2 k.p.a.. Organ wskazał także, że zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. przepis art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych dotyczył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie stanowił podstawy prawnej wydania decyzji w przedmiocie zasiłku dla opiekuna. Wskazana decyzja wydana została, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2014 r. o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016r., poz. 162, z późn. zm.), które nie podlegały kontroli Trybunału i których konstytucyjność nie była kwestionowana. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). W odniesieniu do decyzji obejmuje to kwestie oceny kompetencji do jej wydania, zachowania wymogów proceduralnych oraz zgodności treści rozstrzygnięcia z prawem materialnym. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, w myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oznacza to m.in., że choć bezpośrednim przedmiotem skargi do sądu jest decyzja lub postanowienie wydane w II instancji, sąd może objąć kontrolą również decyzję (postanowienie) organu I instancji i uchylić ją, jeżeli będzie również dotknięta wadami prawnymi, które rodzą takie konsekwencje. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej reguł Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] marca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., którym odmówiono skarżącej wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie zasiłku dla opiekuna. Z akt sprawy wynika, że zarówno decyzja ostateczna wydana w trybie zwyczajnym – z dnia [...] czerwca 2014 r., jak i postanowienie wydane przez Prezydenta Miasta [...] w trybie wznowieniowym – postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r., zostały podpisane przez tę samą osobę – starszego inspektora Działu Świadczeń Miejskiego Centrum Pomocy Rodzinie – B. D.. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazuje się w orzecznictwie, instytucja wyłączenia pracownika jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, czyli jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), z której wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Przestrzeganie wspomnianej zasady jest obowiązkiem zarówno ustawodawcy, jak i organów (sądów) stosujących prawo, także w procesie jego wykładni (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 24 k.p.a. podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.), podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Rozwijając tę argumentację w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, celem instytucji wyłączenia pracownika jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy, czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu) byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22.02.2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/137). Odnosząc powyższe uwagi do badanej sprawy należy zauważyć, że w ramach wznowionego postępowania, w razie istnienia podstaw wznowienia, następuje ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, a więc także rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Jak wynika bowiem z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1), albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). Stąd też i postępowaniu wznowieniowemu muszą towarzyszyć standardy i gwarancje procesowe, o których mowa w przytoczonym wyżej orzecznictwie. Względy zachowania odpowiednich gwarancji bezstronności w postępowaniu administracyjnym każą interpretować zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., sformułowanie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", jako odnoszące się nie tylko do zwyczajnych środków zaskarżenia w postaci odwołania, ale także do nadzwyczajnych środków zaskarżenia, w szczególności też i do wniosku o wznowienie postępowania. W powyższym przepisie nie można dostrzec jakiegokolwiek ograniczenia wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, gdyż użyte w nim sformułowanie ma charakter ogólny. Zatem pracownik, który podpisał decyzję rozstrzygającą sprawę jako osoba upoważniona nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia, czy to w postaci odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania, oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponownie rozstrzygnięcie. Powyższe dotyczy również podejmowania postanowień, o których mowa w art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. Przez "udział w postępowaniu w sprawie" należy bowiem rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 oraz Andrzej Wróbel w: Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. LEX/el., 2016, nr 519225). Pracownik wyłączony z udziału w sprawie nie może zatem podejmować żadnych czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem art. 24 § 4 k.p.a., tj. może podejmować jedynie czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W pojęciu czynności, które nie cierpią zwłoki "ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron", mieścić się będą natomiast takie czynności, które muszą być podjęte z powodu treści obowiązujących przepisów, ustanawiających nieprzywracalny termin do dokonania określonych czynności, z uwagi na skutki orzeczeń administracyjnych lub sądowych, utratę uprawnień, niemożność wyegzekwowania w późniejszym czasie określonych obowiązków stron czy też ze względu na okoliczności faktyczne, narzucające potrzebę pilnego działania (vide: Komentarz do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 15, Warszawa 2017, Legalis). Niedostrzeżenie właściwej treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. doprowadziło do sytuacji, w której osoba, która podpisała decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym (decyzja z [...] czerwca 2014 r.) podpisała postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (z [...] stycznia 2017 r.). Taki sposób postępowania w oczywisty sposób jest sprzeczny z gwarancjami bezstronności i narusza wprost art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wprawdzie wydając postanowienie o odmowie wznowienia postępowania organ badał jedynie formalne przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania, jednak pozostaje to bez znaczenia dla kwestii zastosowania instytucji wyłączenia. Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 24 § 4 k.p.a., wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Niewątpliwie do tego rodzaju czynności nie sposób zaliczyć wydawania postanowienia tamującego dalszy tok postępowania w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania. Uregulowane w art. 24 k.p.a. przesłanki wyłączenia pracownika organu administracji publicznej mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Stwierdzone w niniejszej sprawie uchybienie jest na tyle istotne, że ustawodawca traktuje je jako wadę kwalifikowaną – jak wynika z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu daje podstawy do wznowienia postępowania. Wydane postanowienie z dnia [...] stycznia 2017 r. było więc dotknięte wadą kwalifikowaną i nie mogło być pozostawione w obrocie prawnym. Wady tej nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie na ww. postanowienie. Pozostawienie w obrocie prawnym wyżej wymienionego rozstrzygnięcia dotkniętego wadą kwalifikowaną należy ocenić jako istotne naruszenie tego samego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Z powyższych rozważań wynika, że postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r. są dotknięte istotnymi uchybieniami procesowymi, które muszą skutkować ich uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia przez Sąd uchybień natury procesowej przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności, organ musi bowiem ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, który wydał decyzję ostateczną w postępowaniu zwyczajnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r.