II SA/Lu 485/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak-sprawozdawca, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant starszy referent: Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 r. sprawy ze skargi E.P. i A.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budownictwa wodnego oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...]marca 2005 r. (sygn. [...]) wydaną na podstawie art. 37 pkt 4 i 5, art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 122 ust. 3, art. 125, art. 128 ust. 1-3, art. 133 ust. 1 pkt 3, art. 135 pkt 3 oraz art. 4 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania E.P. i A.M. od decyzji Starosty z dnia [...]października 2004 r. (znak: [...] ) uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie udzielenia K. i A.G. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej budowanej na bazie młyna wodnego w m. K.S. w części opisanej treścią punktów III.2., III.3. i III.4. i orzekł w tym zakresie co następuje: "zobowiązuję K. i A.G. do : llI.2. Zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą dla jazu w K.S. i złożenia jej w Starostwie Powiatowym, w terminie określonym 60-dniowym wyprzedzeniem, od dnia planowanego uruchomienia Małej Elektrowni Wodnej, celem uzyskania jej zatwierdzenia przez Starostę . Instrukcja powinna uwzględniać między innymi następujące zasady: - pierwszeństwa korzystania z wody, w okresach występowania na rzece [...], w przekroju jazu, przepływów niższych od średnich rocznych ( 1,91 m3/s ), dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej Państwa E.P. i A.M., z jednoczesnym ustaleniem czasokresu będącego podstawą bilansowania poborów ( np. okres miesięczny, kwartalny...) w formie hydrografu rocznego, - gospodarowania wodą w sposób umożliwiający utrzymanie na jazie stałej rzędnej piętrzenia ( 125,16 m npm ), z wyjątkiem okresów związanych z przejściem rzeką [...] wielkich wód i prac konserwacyjno-remontowych urządzeń piętrzących oraz zachowanie, ustalonego w instrukcji, przepływu nienaruszalnego rzeki poniżej przekroju jazu. III.3. Uzgadniania z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych zakresu i terminów wykonywania na urządzeniach wodnych wszelkich prac mających wpływ na wielkość poboru wody przez elektrownię wodną, z minimum 14-dniowym wyprzedzeniem. III.4. Zainstalowania urządzenia umożliwiającego ustalanie (pomiar) ilości wody pobieranej dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej. Ponadto w pkt II tej decyzji dodał zapis o treści: - Ustalam dla K. i A.G. okres 2 lat, od dnia uprawomocnienia się decyzji pozwolenia wodnoprawnego, do dnia rozpoczęcia wykonywania prac związanych z uruchomieniem Małej Elektrowni Wodnej. Brak działań inwestycyjnych w tym zakresie stanowił będzie podstawę do wygaszenia przez Starostę decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]października 2004 r. , znak : [...]". W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji udzielił K. i A.G. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] piętrzonych na jazie żelbetowym do rzędnej 125,16 m npm, w km 4+820, w m. K.S. , dla potrzeb Małej Elektrowni Wodnej przewidzianej do wykonania na bazie istniejącego młyna wodnego. Następnie od powyższej decyzji odwołanie wnieśli E.P. i A.M. - posiadający pozwolenie wodnoprawne na wykonanie i szczególne korzystanie z wód spiętrzonych na jazie w K.S. dla potrzeb małej elektrowni wodnej, wnosząc o uchylenie decyzji Starosty. W odwołaniu podnieśli następujące zarzuty. Po pierwsze brak instrukcji gospodarowania wodą dla młyna wodnego i elektrowni oraz docelowo dwóch elektrowni, których działalność wzajemnie się wyklucza. Po drugie, brak ustalenia tzw. "pierwszeństwa" w korzystaniu z wody, w związku ze zmianą celu i zakresu korzystania przez właścicieli młyna. Jednocześnie odwołujący wnieśli o uchylenie części zapisów z ich prawomocnej decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2004 r. ( znak : [...]) jako bezprzedmiotowych w świetle posiadanej przez K. i A.G. decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] listopada 2003r . ( znak: [...]) na korzystanie z wód dla potrzeb młyna wodnego. Rozpatrując odwołanie organ II instancji podniósł następujące przesłanki. Po pierwsze, w świetle art. 126 ustawy Prawo wodne nie zachodzą podstawy do odmowy wydania K. i A.G. pozwolenia wodnoprawnego na zwiększenie, ustalonego w prawomocnej decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]listopada 2003 r. (znak : [...]), dopuszczalnego poboru wód rzeki [...] w przekroju jazu piętrzącego zlokalizowanego w km 4+820 rzeki. Wynika to z ustaleń rozprawy wodnoprawnej z dnia 12 października 2004 roku, podczas której zarówno przedstawiciel Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (realizującego zadania w zakresie warunków korzystania z wód regionu wodnego ), jak i przedstawiciel Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych ( pełniący funkcję administratora rzeki ) nie wnieśli uwag co do rozszerzenia uprawnień jednego z użytkowników wód rzeki. Natomiast, orzekł organ II instancji odwołanie E.P. i A.M. zasługuje w części na uwzględnienie. Organ I instancji w pozwoleniu wodnoprawnym na korzystanie ze spiętrzonej wody dla potrzeb elektrowni wodnej K. i A.G. , planowanej do wykonania na bazie istniejącego młyna, powinien bowiem określić podstawowe warunki na jakich przedmiotowe korzystanie może być dokonywane. W świetle braku porozumienia pomiędzy uprawnionymi do szczególnego korzystania z wód spiętrzonych na jazie, organ powinien, zgodnie z art. 133 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne zobowiązać stronę, której uprawnienia ulegną zmianie do zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą... " celem jednoznacznego określenia praw i obowiązków wszystkich zainteresowanych stron". Jednocześnie zgodnie z art. 46 cyt. ustawy, dla oceny prawidłowości realizacji decyzji, strona powinna być zobowiązana do dokonywania pomiarów ilości pobieranej dla potrzeb MEW wody. Natomiast w celu zachowania zasady racjonalnej gospodarki wodnej, w świetle art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne, organ II instancji rozszerzył zapis decyzji Starosty O. ustalający okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, ustalając termin 2 lat na rozpoczęcie przez stronę działań w zakresie rozpoczęcia realizacji instalacji koniecznej dla realizacji przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie dodał, że brak tego terminu sugerował , posiadanie przez K. i A.G. dwóch decyzji pozwolenia wodnoprawnego, których zsumowana wielkość korzystania z wód znacznie przekraczała zasoby dyspozycyjne rzeki w przekroju jazu. Ponadto dodał, że w świetle art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Z kolei kwestia zmiany zapisów prawomocnej decyzji pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...]czerwca 2004 r. (znak: [...]) na szczególne korzystanie z wód rzeki [...]przez E.P. i A.M., z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wymaga uzupełnienia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W skardze do sądu skarżący tj. E.P. i A.M. wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody. W treści skargi podnoszą cztery podstawowe zarzuty. Po pierwsze, o przyznaniu dodatkowej ilości wody dla wnioskodawców A. i K. G., która została rozdysponowana w innej , wcześniejszej decyzji pozwolenia wodnoprawnego dla E.P. i A.M.. Po drugie, przyjęcie, że bez zgody strony możliwa i uzasadniona jest zmiana ostatecznej decyzji pozwolenia wodnoprawnego, w której strona nabyła prawo do szczególnego korzystania z wód (155 kpa). Po trzecie, przyznanie obowiązków, które pokrywają się z obowiązkami nałożonymi na inny zakład. Po czwarte, sprzeczność ustaleń organu II instancji z treścią zebranego w sprawie materiału, która miała wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Z ustaleń prawidłowo przeprowadzonego w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, w tym także rozprawy wodnoprawnej z dnia 12 października 2004 r. oraz zgodnie z dyspozycją art.77 § 1 i 80 kpa wynika, że nie nastąpiło w tej sprawie naruszenie przepisów postępowania w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, biorąc pod uwagę stan faktyczny przedmiotowej sprawy, dotyczący korzystania z wody spiętrzonej na jazie w km. 4 + 820 rzeki [...]. Z akt sprawy wynika bowiem, ze skarżący tj. E.P. i A.M. już decyzją Starosty z dnia [...]czerwca 2003 r. (znak. [...] – załącznik "A"-1) uzyskali pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z wód rzeki [...]i w km 4 + 820, dla celów małej energetyki wodnej (MEW). Ponadto w powyższej decyzji ustalono maksymalny przepływ dla MEW w ilości 1,20 m3/s, przy ustalonym średnim przepływie rocznym na poziomie 1,97 m3/s oraz nałożono na uprawnionych obowiązek zabezpieczenia 19% średniego rocznego przepływu wody w rzece [...], w przekroju jazu, dla potrzeb istniejącego młyna wodnego K. i A.G.. Następnie przedmiotowa decyzja Starosty stała się ostateczna z dniem 22 sierpnia 2003 roku. Z kolei rozpatrując wniosek z dnia 26 sierpnia 2003 r. K. i A.G. Starosta O. udzielił wnioskodawcom pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód rzeki [...]i spiętrzonych w km 4 + 820 dla potrzeb młyna wodnego. Jednak w świetle odwołań E.P. i A.M. oraz prowadzonych postępowań przed organami I i II instancji, postępowanie zostało zakończone decyzją Wojewody z dnia [...]czerwca 2004 r. (znak: [...]), która uchyliła cześć rozstrzygnięć przedmiotowej decyzji Starosty i rozstrzygnęła co do istoty sprawy w zakresie: pkt I (zmiana zapisu), pkt III.5 (uchylony) i pkt III.8 (zmiana zapisu) (załącznik "A" 2-8). Na tej podstawie ustalono pobór wody dla potrzeb młyna K. i A. G. w wysokości – nie przekraczającej 0,36 m3/s (co stanowi poniżej 19% przepływu średniego rocznego – 1,97 m3/s. Ponadto przedmiotowa decyzja Wojewody nie została zaskarżona, stąd stała się ostateczna z dniem 21 lipca 2004 roku. Z tych względów rozstrzygnięte prawomocnymi decyzjami na szczególne korzystanie z wód rzeki [...] w km 4 + 820 pobory wody wynoszą dla E.P. i A.M. maksymalnie 1,20 m3/s , zaś dla K. i A.G. maksymalnie 0,36 m2/s. Następnym etapem postępowania był skierowany przez K. i A. G. do Starosty Powiatowego wniosek z dnia 5 maja 2004 r. o zwiększenie dopuszczalnego poboru wody w przekroju jazu, z wykorzystaniem jej dla celów małej elektrowni wodnej pracującej na bazie młyna. Rozpatrując sprawę (przy trwającym postępowaniu II instancji w poprzedniej sprawie, opisanej powyżej ) Starosta wydał decyzję odmowną z dnia [...] lipca 2004 r. (znak: [...]), od której odwołanie wnieśli bezpośrednio zainteresowani (załącznik "B" 1-7). Z kolei rozpatrując odwołanie, organ II instancji uznał słuszność podniesionych zastrzeżeń co do rozstrzygnięcia Starosty i uchylając zaskarżoną decyzję w całości, przekazał ją do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto nowa decyzja miała także m.in. rozstrzygnąć, co do prawidłowości dokonanej zmiany przepływu średniego rocznego na wielkość 1,91 m3/s. Z tych względów Starosta wydał pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód rzeki [...]i dla potrzeb MEW na bazie młyna w ilości – 0,71 m3/s (powyższe stanowi 37,2% przepływu średnio rocznego, który ustalono na poziomie 1,91 m3/s). Oznacza to, że rozdysponował całość przepływu średniego rocznego w przedmiotowym przekroju kontrolnym rzeki, uzyskując w przedmiocie sprawy pozytywne opinie: administratora rzeki – Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz zarządzającego wodami – Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Powyższe okoliczności faktyczne sprawy pozwalają orzec, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki z art. 126 cyt. ustawy - Prawo wodne do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego czyli zaskarżona decyzja nie naruszyła także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto odnosząc się do zarzutów ze skargi Sąd podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie w odpowiedzi na skargę. Po pierwsze, skarżący zgodnie z osnową przedmiotowej decyzji Starosty i załącznika do niej "A" – 1 posiadają wyznaczony maksymalny przepływ wody dla MEW w wysokości 1,20 m3 i tej wielkości nie naruszono. Po drugie, zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie dokonały zmiany osnowy decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, lecz rozstrzygają o rozdysponowaniu wielkości poboru wody na jazie, która dotychczas nie była wykorzystana. Ponadto z dniem uruchomienia MEW tj. zgodnie z klauzulą dodatkową z decyzji organu I instancji w tym zakresie decyzja dla potrzeb danego młyna zostanie wygaszona. Po trzecie, nie zachodzi w tej sprawie kolizja lub dublowanie nałożonych obowiązków. Wynika to z tego, że osnowa decyzji ostatecznej skierowana do E.P. i A.M. dotyczyła piętrzenia wody powierzchniowej, zaś przedmiotowa decyzja skierowana do K. i A.G. reguluje korzystanie ze spiętrzonych na jazie wód. Ponadto na obie powyższe strony został nałożony obowiązek nadzoru nad urządzeniami niezbędnymi do realizacji posiadanych pozwoleń wodnoprawnych i utrzymania poniżej jazu przepływu nienaruszalnego w rzece. Z kolei kwestia zabezpieczenia przepływu nienaruszalnego wód w rzece poniżej jazu piętrzącego jest już rozstrzygnięta w odpowiednich prawomocnych decyzjach. Należy podkreślić, że powyższy obowiązek jest obligatoryjnie nakładany na podmiot korzystający z wód powierzchniowych i ma na celu zabezpieczenie życia biologicznego w rzece w okresie niskich przepływów. Po czwarte , słusznie organ odwoławczy stwierdził, że kwestia zmiany wielkości przepływu średniego rocznego określona w decyzji Starosty nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcia dotyczące E. P. i A. M. Natomiast miała znaczenie przy określaniu dopuszczalnego poboru wody dla K. i A. G. ponieważ przepływ dopuszczalny zmniejszył się o 0,06 m3/s. Ponadto kwestia własności łotoku nie jest przedmiotem postępowania przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do terenu ani urządzeń wodnych niezbędnych do jego realizacji. Należy również podkreślić , że decyzja organu II instancji tj. Wojewody nakłada na K, i A.G. obowiązek uaktualnienia instrukcji gospodarowania wodą (obowiązek jej opracowania dla aktualnych warunków wodnych nałożony został na właściciela jazu, a decyzja w tym zakresie jest ostateczna) oraz inne przedmiotowe obowiązki, które miały na celu ustalenie zasad korzystania z jazu i warunków jego kontroli. Po piąte, specyfiką zaskarżonej decyzji jest to, wbrew zarzutom ze skargi, że w swojej osnowie zawiera – w świetle poglądów doktryny prawa administracyjnego – tzw. klauzule dodatkowe (termin, warunek czy zlecenie), biorąc pod uwagę, że jest to konstytutywny akt administracyjny. Oznacza to, że nie zrealizowanie ich przez adresatów zaskarżonej decyzji powoduje określone ustawowo ujemne konsekwencje prawne takie jak wygaśniecie decyzji w trybie art. 162 kpa. Jest to także zgodne z dyspozycją art. 126 pkt 2 cyt. ustawy – Prawo wodne pod kątem prawidłowego wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony. Po szóste, organ II instancji prawidłowo powołał w tej sprawie także dyspozycję art. 133 ust.1 pkt 3 Prawa wodnego w zakresie nałożenia dodatkowego obowiązku zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą w celu ochrony interesu publicznego jak i interesu indywidualnego osób trzecich. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji .