II SA/Lu 486/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi . Spółki Akcyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr: [...] znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki Akcyjnej 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), po rozpoznaniu odwołania E. S.A. z siedzibą w L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie hali namiotowej (magazynu materiałów budowlanych) na działce nr [...] położonej przy ul. W. [...] w L.; pas drogowy - działki nr ew. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, według którego wystarczającą negatywną przesłanką ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji jest brak dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., tj. bezpośredniego dostępu do tej drogi albo dostępu do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Organy obu instancji uznały, że umowa dzierżawy zawarta przez wnioskodawcę z Z. S.A. w L. w dniu [...] października 2010 r. nie umożliwia dostępu nieruchomości do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., odwołując się w tym zakresie do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 219/09. Ponadto organy powołały się na negatywne stanowisko zarządcy drogi (Wydział Dróg i Mostów Urzędu Miasta L.), który pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podnosząc, że działka nr ew. [...] nie posiada możliwości obsługi komunikacyjnej bezpośrednio z ulic: S. i W. ze względu na lokalizację działki w rejonie projektowanego skrzyżowania. Wprawdzie, jak wskazały organy, stanowisko to zostało wyrażone w innej sprawie, lecz do jego daty stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie, poza tym, iż Z. w L. S.A. kwestionują aktualnie treść umowy zawartej z inwestorem. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. S.A. z siedzibą w L., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a mianowicie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania dowodów i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. w związku z poczynionymi w sposób dowolny i nie poparty dowodami ustaleniami, że przez działkę nr [...] nie przebiega droga wewnętrzna; 2) sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, polegającą na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, pomimo posiadania takiego dostępu poprzez istniejącą drogę wewnętrzną; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację prowadzącą do przyjęcia, iż posiadanie przez inwestora prawa do korzystania z istniejącej drogi wewnętrznej na podstawie umowy dzierżawy nie spełnia warunku zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Mając powyższe na uwadze, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu zarzutów skargi spółka podniosła, że w niniejszej sprawie został spełniony warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Przez działkę nr ew. [...] przebiega bowiem droga wewnętrzna, o czym organy obu instancji wiedziały przed wydaniem rozstrzygnięć w niniejszej sprawie. Do akt niniejszej sprawy spółka załączyła m.in. dokumentację zdjęciową ukazującą przebieg drogi wewnętrznej na działce nr [...]. W ocenie skarżącej, spełnione zostały określone w obowiązujących przepisach prawa przesłanki warunkujące wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności działka, na której ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej przez istniejącą drogę wewnętrzną biegnącą przez działkę nr [...], położoną w L., będącą w użytkowaniu wieczystym Z. S.A. w L. Dostęp ten został zagwarantowany poprzez zawarcie między Z. S.A. z siedzibą w L. oraz E. S.A. z siedzibą w L. umowy dzierżawy z dnia [...] października 2010 r., w § 2 której wskazano, że Z. oddały spółce E. S.A. w dzierżawę wydzieloną z działki nr [...] część gruntu z przeznaczeniem na drogę dojazdową do działki nr [...]. Strona skarżąca podniosła również, że posiada nie tylko zgodę użytkownika wieczystego na korzystanie z drogi wewnętrznej na działce nr [...], ale nawet zobowiązanie wyrażone w zawartej umowie dzierżawy, która zgodnie z wolą stron będzie obowiązywała do czasu ustanowienia służebności drogowej (względnie otwarcia przez dzierżawcę innej niezależnej drogi dojazdowej do działki nr [...]). Zagwarantowany zatem został, i to w sposób ciągły, dostęp do drogi publicznej poprzez istniejącą już drogę wewnętrzną prowadzącą poprzez działkę nr [...]. W ocenie skarżącej, z uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt SA/Lu 219/09), na który powołał się organ odwoławczy, wynika – wbrew stanowisku tego organu, że wystarczające dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest również zapewnienie dostępu przez drogę wewnętrzną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto kolegium podniosło, że wobec sporu zaistniałego pomiędzy inwestorem a Z., które sprzeciwiały się wszelkim inwestycjom budowlanym na działce nr [...], nie doszło do wypełnienia ustaleń umowy dzierżawy, tzn. nie doszło do ustanowienia służebności drogi koniecznej na części gruntu wydzielonego z działki nr [...], która to okoliczność stawiać może pod znakiem zapytania samą umowę dzierżawy zawartą na czas określony. Nadto w umowie dzierżawy (§ 3) dzierżawca zobowiązywał się jednocześnie (alternatywnie) do otwarcia niezależnej drogi dojazdowej do działki nr [...], innej niż wynikająca z przedmiotu dzierżawy, czego wszakże nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie tych rozstrzygnięć. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika, że odmówiły wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na to, iż działka nr [...], której dotyczy wniosek, nie ma dostępu do drogi publicznej. Stanowisko takie, w świetle okoliczności sprawy, jest co najmniej przedwczesne. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednym z tych warunków jest dostęp działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Definicję dostępu do drogi publicznej zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p., w myśl którego ilekroć w tej ustawie jest mowa o dostępie do drogi publicznej, należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z definicji tej wynika zatem, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną jest samodzielnym sposobem dostępu do drogi publicznej, niezależnym od innych sposobów dostępu wymienionych w tym przepisie, a więc dostępu bezpośredniego lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polega na przyjęciu, że droga wewnętrzna może być samodzielnym (jedynym) dostępem do drogi publicznej (tak m. in. wyroki NSA: z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2121/12, Lex nr 1502254 oraz z dnia 26 lutego 2013 r., II OSK 2040/11, Lex nr 1354928, a także wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2012 r., II SA/Gd 419/12, Lex nr 1379553, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2014 r., II SA/Łd 585/14, Lex nr 1534391). Z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) wynika, że drogą wewnętrzną mogą być drogi, parkingi oraz place. Ich cechą wspólną jest jednak to, że są one przeznaczone do ruchu pojazdów, nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i nie są zlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Drogi wewnętrzne różni też od dróg publicznych ich status własnościowy. Z art. 2a oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że w odróżnieniu od dróg publicznych, właścicielem drogi wewnętrznej nie musi być podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego). Oprócz statusu własnościowego istotne jest, że zarządzanie drogami wewnętrznymi należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Ponadto, jak stanowi art. 10 ust. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotów zarządzających tymi drogami i podmioty te, ustalając organizację ruchu na tych drogach, stosują znaki i sygnały drogowe oraz zasady ich umieszczania wynikające z ustawy - Prawo o ruchu drogowym i jej przepisów wykonawczych (art. 10 ust. 10a powołanej ustawy). Z powyższego wynika, że drogi wewnętrzne mogą mieć różny charakter, zarówno z punktu widzenia stosunków własnościowych, jak i w zakresie dostępności do nich. Mogą być drogi wewnętrzne należące do osób fizycznych lub niepublicznych osób prawnych, które są dostępne tylko dla podmiotów wybranych przez zarządcę lub właściciela drogi wewnętrznej. Mogą to być również drogi o nieograniczonej dostępności. Poza sporem jest, że działka nr [...] nie ma ani bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani dostępu do niej przez ustanowioną służebność drogową. Z materiałów zamieszczonych w aktach administracyjnych, w tym z treści pisma procesowego skarżącej spółki (k. 7 akt organu pierwszej instancji), z treści odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej oraz z dokumentacji fotograficznej dołączonej do tego odwołania wynika – jak twierdzi strona skarżąca – że na części działki nr [...] istnieje droga wewnętrzna, która umożliwia dojazd z działki nr [...] do drogi publicznej, tj. ul. S. mającej status drogi powiatowej. Na dokumentacji fotograficznej uwidoczniony jest fragment działki nr [...] ze znakiem drogowym – "zakaz zatrzymywania się i postoju" oraz tablicą "droga wewnętrzna" (k. 2-6 akt organu odwoławczego). Okoliczności powyższe nie były – wbrew dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przedmiotem oceny i rozważań organów. Nie można więc podzielić ustalenia, iż działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. W konsekwencji, odmowa ustalenia warunków zabudowy stanowi naruszenie normy art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Wskazane uchybienia przepisom postepowania oraz prawa materialnego powodują konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Rozstrzygniecie w przedmiocie kosztów postępowania sąd wydał w oparciu o treść art. 200 oraz 205 § 2 wyżej powołanej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji wyjaśnią okoliczności dotyczące drogi wewnętrznej na działce nr [...], uwzględniając przedstawione wyżej oceny i – w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie – podejmą decyzje stosownie do wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., mając na uwadze, że umowa dzierżawy nieruchomości, na którą również powołuje się strona skarżąca, nie wywołuje skutku w postaci stworzenia dostępu do drogi publicznej (tak: wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 219/09). Stanowisko zarządcy drogi zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., na które powołały się organy obu instancji, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż zostało wyrażone przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł jak w sentencji.