II SA/Lu 488/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda po rozpoznaniu odwołania W. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi P. G. w części dotyczącej gospodarstwa oznaczonego w rejestrze gruntów przed scaleniem i po scaleniu Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że postanowieniem z dnia 23 listopada 2005 r. Starosta wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. G., na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych. W dniu 12 listopada 2007 r. uczestnikom scalenia okazano projekt scalenia gruntów, opracowany na zlecenie organu pierwszej instancji przez geodetów Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń złożonych przez uczestników scalenia, Starosta decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi P. G. Wojewoda wskazał w uzasadnieniu decyzji na czym polega kontrola decyzji scaleniowych i podkreślił, że scalenie gruntów cechują przede wszystkim rozwiązania mające charakter techniczny, w stosunku do których organy administracji wydając rozstrzygnięcia, działają w warunkach podejmowania decyzji mających charakter uznaniowy. Na podstawie zgromadzonego materiału organ ustalił, że W. S. wniosła do scalenia grunty o powierzchni 5,0923 ha i wartości szacunkowej 232,08 jednostek. W zamian za ww. grunty, w wyniku postępowania scaleniowego, wydzielono dla strony równorzędne wartościowo grunty o łącznej powierzchni 5,0109 ha i wartości porównawczej 234,41 jednostek szacunkowych, co stanowi pełny ekwiwalent gruntowy, po uwzględnieniu niezbędnych potrąceń na cele miejscowej użyteczności publicznej, nie przekraczający dopuszczalnej ustawowej różnicy 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem przy zachowaniu proporcji użytków. Zdaniem organu, w odniesieniu do gospodarstwa rolnego odwołującej się W. S. osiągnięty został określony w art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) cel postępowania scaleniowego. Od decyzji Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła W. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, art. 80 i 89 k.p.a., poprzez brak oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, art. 8 i 9 k.p.a., poprzez zaniechanie podejmowania konsultacji i wzajemnych uzgodnień oraz art. 108 k.p.a., poprzez niezasadne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez niezrealizowanie celu postępowania scaleniowego i art. 8 powołanej ustawy, poprzez zmniejszenie powierzchni gospodarstwa skarżącej, wydzielenie działek w innym miejscu o gorszych parametrach, nie odpowiadających profilowi jej gospodarstwa. Skarżąca podniosła, iż w wyniku scalenia w stosunku do niej podjęto działania mające na celu rozdrobnienie gospodarstwa, które w konsekwencji uniemożliwia prowadzenie prawidłowej gospodarki rolnej. Posiadała bowiem gospodarstwo "w jednym ciągu (ok. 5 ha) wraz z działką siedliskową", natomiast zmiany w proponowanym projekcie scaleniowym "ten jeden ciąg gruntu dzielą na 7 działek, przy każdej wytyczono drogi", które zostały przyznane innym uczestnikom postępowania. W zamian skarżącej przyznano działkę o pow. 1,98 ha oddaloną od działki siedliskowej, ulokowaną na gorszym terenie oraz dodano do dotychczasowych małych działek m.in. do działki nr 3051 – 1 ar, do działki nr 3941 – 3 ary, do łąki o podmokłym terenie – działkę o tej samej wielkości, także podmokłą. Ponadto zdaniem skarżącej niezasadnie nadany został rygor natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji, gdyż scalenie ze swej istoty ingeruje w prawo własności, a argumentem decydującym o zastosowaniu art. 108 k.p.a. nie może być konieczność równoczesnego objęcia w posiadanie wydzielonych w wyniku scalenia gruntów i przeprowadzenia prac polowych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę, zważył co następuje. Skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu organ administracji rozpoznając przedmiotową sprawę wydał prawidłową decyzję pozostającą w zgodzie zarówno z przepisami postępowania administracyjnego, jak i prawa materialnego. W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzeka w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Uwzględnienie skargi, a w myśl art. 145 § 1 pkt 1 - 3 ustawy p.p.s.a., ktore polega na uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem, może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że kwestionowana w skardze decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Celem scalenia gruntów - jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm. - dalej ustawa), jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. W uproszczeniu należy przyjąć, że scalenie odnosi się do całego terenu, objętego postępowaniem. Polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości skomplikowana (choćby ze względu na uwzględnienie interesów wszystkich podmiotów biorących udział w scaleniu), długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek. Postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte w dwojakim trybie, albo na wniosek uczestników postępowania albo z urzędu. Wniosek o wszczęcie postępowania winna złożyć większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub właściciele gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy). Postępowanie scaleniowe może zostać także wszczęte z urzędu po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej lub działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników w wypadkach wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne poddane kontroli sądowej nie naruszało przepisów prawa. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Starosta postanowieniem z dnia 23 listopada 2005 r. wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. G., gmina P. G. na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, posiadających grunty, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy). Wszczęcie postępowania w drodze postanowienia nastąpiło w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy postanowienie to zawiera określenie granic i powierzchni obszaru scalenia, wykaz uczestników scalenia oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego stało się ostateczne z dniem 17 stycznia 2006 r. Projekt scalenia gruntów wsi P. G. sporządzony został przez geodetów Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w pod kierunkiem A. B., geodety – projektanta scalenia upoważnionego przez Starostę (art. 10 ust. 1 ustawy). Po wyznaczeniu na gruncie projekt ten został w dniu 12 listopada 2007 r. okazany uczestnikom scalenia. Skarżąca wniosła do projektu scalenia zastrzeżenia, podnosząc, iż nie zgadza się na zaproponowane zmiany posiadanych gruntów. Zastrzeżenia skarżącej zostały zaopiniowane negatywnie przez komisję powołaną - w trybie art. 10 ust. 1 ustawy - zarządzeniem Starosty nr 11/2007. Organ pierwszej instancji, opierając się na tej opinii, nie uwzględnił zastrzeżeń skarżącego. W decyzji z dnia [...] Starosta wskazał, że wbrew twierdzeniom strony proponowane zmiany opracowane zostały zgodnie z wcześniejszymi uzgodnieniami. Poza tym, organ stwierdził, że strona i jej ojciec, który także brał udział podczas opiniowania zastrzeżeń przez komisję, nie zrozumieli pojęcia "kompleks", czego następstwem była rozbieżność stanowisk na dalszym etapie postępowania. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. Skarżąca wniosła do scalenia grunty, w skład których wchodziło 14 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 5,0923 ha i wartości szacunkowej 232,08 jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia otrzymała zaś grunty obejmujące 10 działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 5,0109 ha i wartości 234,41 jednostek szacunkowych. Różnica pomiędzy wartością szacunkową wydzielonych w wyniku scalenia gruntów a wartością szacunkową działek sprzed scalenia nie przekracza 3%, co oznacza, iż skarżąca otrzymała, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy, grunty o równej wartości szacunkowej. Nie są zatem zasadne zarzuty skarżącej, że areał gruntów uległ zmianie na niekorzyść. Organ podkreślił, iż wydzielone w wyniku scalenia jej działki gruntu są m.in. łatwiejsze w uprawie mechanicznej ponieważ są w korzystniejszym kształcie z zapewnionym niezależnym dojazdem poprzez odpowiednio zaprojektowaną sieć dróg transportu rolnego. Tym samym, niezasadne są zarzuty skarżącej co do naruszenia art. 1 ustawy. Ocena okoliczności w toku postępowania scaleniowego należy do organu prowadzącego je i mieści się w granicach uznania administracyjnego. Organy prowadzące scalenie gruntów uprawnione są bowiem do przyjęcia jednego z kilku możliwych rozwiązań dotyczących przyznania działek i w związku z tym nie popadają w kolizję z prawem w przypadku niezadowolenia uczestnika scalenia, o ile dokonana przez nie ocena nie jest dowolna oraz nie zawiera błędów logicznych. Organy przeprowadzające postępowanie scaleniowe muszą w miarę możliwości uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia. Organom opierającym się na takim kryterium scalenia nie można zarzucić dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego. Pod tym względem, zdaniem Sądu, stanowisko organów zasługuje na akceptację i nie narusza kryteriów ustawowych. Zgłoszone przez skarżącą w skardze do Sądu ogólne niezadowolenie ze sposobu przeprowadzenia scalenia nie może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania scaleniowego nie można z natury rzeczy uwzględnić wszystkich żądań każdego z uczestników scalenia z osobna, a więc i skarżącej, ponieważ byłoby to technicznie niemożliwe i naruszałoby interesy innych rolników oraz niweczyłoby cel oraz skuteczność scalenia. Kontrola sądu administracyjnego w stosunku do decyzji administracyjnych, przedmiotem których jest scalenie gruntów, obejmuje rzecz jasna ocenę realizacji warunków określonych w ustawie. Decyzje te mają jednak charakter decyzji uznaniowych. Powoduje to ograniczony charakter tej kontroli w kwestiach merytorycznych, które, pozostawione uznaniu administracyjnemu, nie są wyraźnie określone jako składniki norm materialnoprawnych. W tych kwestiach kontrola ta koncentruje się na ocenie, czy decyzje te nie posiadają cech dowolności, czy nie przekroczone zostały granice uznania, a interesy prezentowane w ramach scalenia zostały należycie wyważone. W szczególności kontroli podlega sposób ważenia interesu społecznego oraz interesu strony postępowania. Typ postępowania scaleniowego, w którym uczestniczy wiele podmiotów oraz który obejmuje zwykle rozległy obszar z definicji nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi naturalną przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesu ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Nie można tu mówić o występowaniu takiej relacji między tymi kryteriami pozasystemowymi, jaka ma miejsce w sytuacji jednostkowej decyzji, przedmiotem której jest rozstrzygnięcie wyłącznie konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej. W postępowaniu scaleniowym decyzja w sprawie indywidualnej jest niejako elementem "decyzji ogólnej", odnoszącej się do całego obszaru scalenia. Nagromadzenie interesów indywidualnych, z natury różnych, powoduje, ze ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Musza być one widziane w kontekście interesu ogólnego, związanego ze wskazanym w art. 1 ustawy celem stworzenia korzystniejszych warunków do gospodarowania. Kontrolną rolę dla określenia proporcji uwzględnienia poszczególnych interesów w ramach tego postępowania spełniają tu, obok kryteriów wskazanych w art. 1 ustawy, określającym wymóg uwzględniania celu ogólnego scalenia, kryteria szczegółowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy. W ocenie sądu także one nie zostały w zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04, LEX nr 208951, z dnia 22 października 1998 r., II SA 289/98, LEX nr 41794 oraz z dnia 11 września 1998 r., II SA 941/98, LEX nr 41780). W ocenie sądu, postępowanie administracyjne było prowadzone w niniejszej sprawie z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy administracji obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Należy podkreślić, iż w obszernym uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, dotyczącym całości terenu scalenia, zostały prawidłowo wyjaśnione wszystkie wątpliwości dotyczące stanu sprawy w kontekście całego obszaru scalenia. Odnosi się to także do tych składników, które dotyczyły skarżącej. Organ odwoławczy wskazał zwięźle na zasadnicze elementy treści podjętej decyzji w jej uzasadnieniu. Nawet jeśli nie wszystkie składniki zostały obszernie rozwinięte (np. nie zostało wyjaśnione, dlaczego w ocenie organu poprawił się rozłóg gruntów w gospodarstwie skarżącej), to i tak nie może to stanowić podstawy do uwzględnienia skargi na gruncie uznania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, co jest wymagane na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. Nie można uznać także zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia w niniejszym postępowaniu art. 89 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji przeprowadza w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Przepisy ustawy ani żadne inne przepisy szczególne nie wymagały przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie połączonej z oględzinami z udziałem rzeczoznawcy. Ocena organów obu instancji, iż nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy w celu przyspieszenia lub uproszczenia postępowania lub też osiągnięcia celu wychowawczego, zdaniem Sądu prawa nie narusza. Nie stanowi także naruszenia przepisów postępowania nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organ administracji ocenił, że nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności leży w interesie społecznym, gdyż scalenie gruntów służy tworzeniu korzystniejszych warunków na znacznym obszarze. Organ ten wskazał również, że w interesie stron jest, by objęcie w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia nastąpiło w nieodległym terminie, gdyż pozwalałoby to na przystąpienie do wiosennych prac polowych. W świetle powyższej argumentacji, wskazującej na pozytywną ocenę procesu decyzyjnego prowadzonego w sprawie, przedmiotem której jest scalenie gruntów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście poczynionych rozważań nie stwierdził niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.