II SA/Lu 488/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 października 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] Rada Gminy uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę wniósł P. Z.. Zarzucił jej, że wydana została z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez wprowadzenie w jej § 3, § 12 ust. 3, 4 i 5 oraz § 14 ust. 1 i 2 , rozwiązań stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej. W ocenie Prokuratora art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje Radzie Gminy uprawnienia do regulowania materii innej, niż ta, która wynika z brzmienia tego przepisu. Zgodnie z regulacją konstytucyjną organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zaskarżona uchwała wykracza natomiast poza prawotwórcze kompetencje Rady wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy w ten sposób, że nakłada dodatkowe obowiązki na właścicieli nieruchomości oraz reguluje materię w sposób odmienny, niż wynika to z przysługującego jej uprawienia. Zaskarżona uchwała nakłada na mieszkańców gminy obowiązek usuwania błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń polegający na usunięciu ich w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, umożliwiający zabranie ich przez gminę. Artykuł 4 ust. 2 pkt 1b stanowi jedynie o uprzątaniu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W przedmiotowym regulaminie obowiązkiem tym objęto natomiast całą nieruchomość, również w tej części, w której nie służy ona do użytku publicznego. Odnosząc się zaś do nałożonych na właścicieli psów obowiązków, Prokurator zaznaczył, że ustawa stanowi jedynie o tych regulacjach, które mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Wprowadzone przez Radę Gminy obowiązki ( oznakowania tabliczką ostrzegawczą posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi, obowiązek wyprowadzania psów tylko na smyczy oraz zakaz wpuszczania psów i kotów na określone tereny) nadmiernie ograniczają swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, a w żadnej mierze nie dotyczą kwestii związanych z zagrożeniem czy uciążliwością dla ludzi. Delegację ustawową przekracza też unormowanie § 14 ust. 1 i 2. Zdaniem skarżącego Rada niesłusznie nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek deratyzacji na terenie gminy w terminie od 1 lutego do 30 kwietnia oraz w każdym przypadku wystąpienia gryzoni. W tym przypadku Rada powinna zgodnie z delegacją ustawową wskazać szczegółowo obszary na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Jak wynika bowiem z treści art. 4, zamiarem ustawodawcy nie było objęcie deratyzacją całej gminy, ale jej konkretnych obszarów. Obciążenie obowiązkiem deratyzacji właścicieli nieruchomości na terenie całej gminy , a co za tym idzie również kosztami jest zatem naruszeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1- 8. Prokurator stwierdził, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 594) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie ma charakter nieistotny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to takiego rodzaju naruszenie prawa jak podjęcie przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. poinformował, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.. Uchwała ta uwzględnia wszystkie zarzuty zawarte w skardze P. Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako " p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Należy zatem odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2013 r., poz. 594 , dalej powoływana jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i ten przepis nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. W sprawie niniejszej żadna z wyżej wymienionych okoliczności nie występuje. Przechodząc do oceny legalności § 3 zaskarżonego Regulaminu wyjaśnić należy, że stosownie do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 202 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Zawarte w tym przepisie regulaminu zobowiązanie właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń "polegającego na usunięciu ich w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów, umożliwiających ich zebranie przez gminę" stanowi jedynie doprecyzowanie obowiązku właścicieli nieruchomości zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, z którego wprost wynika, że obowiązek ten dotyczy części nieruchomości służących do użytku publicznego. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze z powyższego przepisu uchwały nie wynika, by obowiązek uprzątania dotyczył całej nieruchomości. Takiego sformułowania nie zawiera kwestionowany przepis. W zakresie nałożonych obowiązków na właścicieli psów przepisy regulaminu realizują zamierzony przez ustawodawcę cel wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zapewnienie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, realizuje regulaminowe zobowiązanie osób utrzymujących zwierzęta lub sprawujących opiekę nad nimi do zachowania środków ostrożności, mających na celu ochronę zdrowia i życia ludzi, wyeliminowania niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Sposobem realizacji celu ustawowego jest także ustanowienie ograniczeń w zakresie wyprowadzania psów na smyczy oraz zakaz wpuszczania psów i kotów do określonych miejsc. Kwestionowany zakaz dotyczy wszystkich tych miejsc , w których obecność psów z zasady będzie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub czystości miejsca. Odnośnie zarzutu dotyczącego § 14 ust. 1 i 2 wyżej wymienionej uchwały strona skarżąca wskazała, że art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do wskazania konkretnych obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji. W zaskarżonej uchwale rada gminy wskazała, że właściciele nieruchomości mają obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w terminie od 1 lutego do 30 kwietnia oraz w każdym przypadku wystąpienia gryzoni. Przepis regulaminu – w ocenie Sądu – nie przekracza delegacji ustawowej. Nie można z jego treści wywodzić obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że wskazane wyżej przepisy zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa w sposób istotny, bowiem uchybienia , których popełnienie zarzuca strona skarżąca nie prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej uchwalenie regulaminu nie nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, które ma miejsce wówczas, gdy organ reguluje takie kwestie, których regulować mu nie wolno. Ponadto nawet gdyby przyjąć trafność poglądu Prokuratora co do naruszenia zasad techniki prawodawczej, to wskazać należy, że mają one rangę rozporządzenia, a więc również aktu prawnego wydawanego, tak jak zaskarżona uchwała, na podstawie upoważnienia ustawowego. Natomiast samodzielność gminy podlega ochronie prawnej i jej ewentualne ograniczenia mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej. Zasady techniki prawodawczej nie będąc ustawą, a jedynie rozporządzeniem, nie mogą ograniczać gminy w stanowieniu norm prawnych. A w konkretnym przypadku naruszenie zasad techniki prawodawczej nie może skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych przepisów. Ponadto należy zwrócić uwagę, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie pełni nie tylko rolę aktu prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, ale również rolę informacyjną. Adresat normy prawnej nie musi dla rekonstruowania swojego obowiązku korzystać z innych aktów prawnych i dlatego w jednym akcie prawnym – regulaminie – zawarte są wszystkie kwestie niezbędne do ustalenia zakresu obowiązków takiego adresata normy prawnej. Ubocznie podkreślić należy, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. Rada Gminy uwzględniając wezwanie Prokuratora do usunięcia naruszenia prawa uchwaliła nowy "Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S.", w którym wyeliminowała kwestionowane w skardze sformułowania. Dlatego też skoro nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.