II SA/Lu 489/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia 12 maja 2008 r. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania E. G. od decyzji Starosty z dnia 24 stycznia 2008 r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P. G., gm. P. G. w części dotyczącej gospodarstwa oznaczonego w rejestrze gruntów przed scaleniem nr [...] i [...], a po scaleniu nr [...] i [...] – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 23 listopada 2005 r., znak: [...], Starosta wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. G., na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych. W dniu 12 listopada 2007 r. uczestnikom scalenia okazano projekt scalenia gruntów opracowany na zlecenie organu pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń złożonych przez uczestników scalenia, Starosta decyzją z dnia 24 stycznia 2008 r., znak: [...], zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi P. G. Organ wskazał również, że E. G. wraz ze zmarłym mężem J. G. wnieśli do scalenia grunty o łącznej powierzchni 9,7132 ha i wartości szacunkowej 495,01 jednostek. J. G. wniósł również do scalenia udział w wysokości ¼ w gospodarstwie nr [...] o powierzchni 0,3313 ha i wartości 12,89 jednostek oraz udział ½ w gospodarstwie nr [...] o powierzchni 0,4305 ha i wartości 21,38 jednostek. W trakcie postępowania scaleniowego J. G. złożył wniosek o odrębne wydzielenie ekwiwalentów za posiadane udziały we współwłasności. Wojewoda stwierdził, że w odniesieniu do gospodarstwa rolnego odwołującej się E. G. osiągnięty został – w myśl art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – cel postępowania scaleniowego, gdyż w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego w zamian za wskazane wyżej grunty wydzielono równowarte grunty o łącznej powierzchni 9,8707 ha i wartości porównawczej 493,79 jednostek szacunkowych, co stanowi pełny należny ekwiwalent gruntowy, po uwzględnieniu niezbędnych potrąceń na cele miejscowej użyteczności publicznej nie przekraczający dopuszczalnej ustawowej różnicy 3% wartości gruntów posiadanych przed scaleniem przy zachowaniu proporcji użytków. Organ odwoławczy nie uwzględnił również wniosku strony o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, iż nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione w świetle art. 108 k.p.a. W interesie stron było bowiem objęcie w posiadanie nowowydzielonych w wyniku scalenia gruntów w terminie agrotechnicznym, umożliwiającym przystąpienie do wiosennych prac polowych. Ponadto niezasadne są zdaniem Wojewody zarzuty strony, iż pomiary związane ze scaleniem dokonywane były nocą, a wyznaczenie opracowanego projektu scalenia przeprowadzono bez powiadomienia uczestników scalenia i pod ich nieobecność. Zastrzeżenia odwołującej się były przedmiotem prac Komisji powołanej przez Starostę, która uznała je za bezpodstawne, a jej stanowisko zostało szczegółowo opisane w decyzji organu pierwszej instancji. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła E. G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, art. 80 i art. 89 § 1 k.p.a., poprzez brak oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., poprzez zaniechanie podejmowania konsultacji i wzajemnych uzgodnień oraz art. 108 k.p.a., poprzez niezasadne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez niezrealizowanie celu postępowania scaleniowego i art. 8 powołanej ustawy, poprzez zmniejszenie powierzchni gospodarstwa skarżącej, wydzielenie działek w innym miejscu o gorszych parametrach, nie odpowiadających profilowi tego gospodarstwa. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Strona skarżąca podniosła, iż jej mąż J. G. prowadził wysoce specjalistyczne gospodarstwo, nastawione na uprawę tytoniu. Otrzymane w związku z prowadzeniem gospodarstwa subwencje unijne przeznaczył na zakup ciężkiego sprzętu rolniczego i inne inwestycje. Po śmierci męża organ pierwszej instancji nie wywiązał się z obietnic składanych skarżącej i jej mężowi, wydzielając w wyniku scalenia grunty o gorszych parametrach niż grunty wniesione do scalenia. Działki nr ewid. 4560 i 4561, znajdujące się na obszarze tzw. "P.", o powierzchni 1,15 ha, dobrej klasie ziemi i równe (stanowiące ziemię pszeniczną) zostały zabrane i przydzielone osobie, która nie zajmuje się rolnictwem. W zamian za te działki skarżącej wydzielono działki stanowiące ugór, znajdujące się w podmokłym terenie, nie nadające się do specjalistycznych upraw i posługiwania się ciężkim sprzętem rolniczym. Z obszaru tzw. "P. U." zabrano skarżącej działkę równą, dobrze uprawioną, dając w zamian działkę nr ewid. 1343 o pow. 1,22 ha, znajdującą się na terenie bagnistym i przedzieloną rowem, co uniemożliwia jakąkolwiek uprawę, a tym bardziej uprawę ciężkim sprzętem. Działka ta, jak podkreśliła strona, jest położona o wiele dalej niż najdalsze działki wniesione do scalenia. W zamian zaś za inne działki utrzymane w wysokiej kulturze rolnej (skarżąca nie wskazała jakie), wydzielono działkę, tzw. "P. w.", o bardzo słabej glebie z szerokim porośniętym rowem, nie nadającą się na jakąkolwiek uprawę. W ocenie skarżącej taki sposób wydzielenia ekwiwalentu gruntowego świadczy o tym, że rolnicy, którzy zasiadali w Komisji powołanej przez Starostę skorzystali ze scalenia, kosztem gruntów przydzielonych innym rolnikom, w tym skarżącej. Dlatego też działania tej Komisji i podejmowane przez nią decyzje nosiły cechy stronniczości. Skarżąca zarzuciła również, że wskutek scalenia została zmuszona do likwidacji gospodarstwa rolnego, gdyż doprowadzenie działek rolnych będących ugorami do stanu umożliwiającego prowadzenie normalnej produkcji rolnej wymaga ogromnego nakładu środków, których skarżąca nie posiada. Wbrew twierdzeniom Wojewody, skarżąca nie może skorzystać z umorzenia należnego podatku gruntowego z tytułu zwiększonych nakładów związanych z zagospodarowaniem wydzielonych w wyniku scalenia działek, gdyż w przypadku korzystania z subwencji unijnych beneficjent nie może korzystać z żadnych ulg. E. G. podkreśliła, iż musiała wycofać wniosek złożony w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który był opracowany na 5 lat, gdyż nie była w stanie wywiązać się z zadeklarowanych w nim wielkości zasiewów. Nieosiągnięcie przez skarżącą celu realizacji zgłoszonego wniosku o przyznanie dopłat zmusza ją również do zwrotu wypłaconej pomocy z należnymi odsetkami. Zarzuciła również, że ciężki sprzęt zakupiony ze środków pochodzących z przyznanej w ten sposób pomocy, mimo iż stał się bezużyteczny, nie może być sprzedany. Zdaniem strony o nieprawidłowości przeprowadzonego scalenia świadczy także wytyczenie drogi biegnącej wzdłuż granicy działki nr ewid. 2923/2, pomimo istniejącej kilka metrów dalej drogi utwardzonej gruzem i ubitej przez użytkowników. Do skargi skarżąca dołączyła zdjęcia opisanych w skardze działek, choć jak sama wskazała, zdaje sobie sprawę, że zdjęcia te mogą nie zostać uznane za dowody w sprawie, lecz wobec nieprzeprowadzenia przez Starostę ani Wojewodę rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami na gruncie, pozbawiona była ona możliwości obrony swych praw. Ponadto, zdaniem skarżącej, niezasadnie nadany został rygor natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji, gdyż scalenie ze swej istoty ingeruje w prawo własności, a argumentem decydującym o zastosowaniu art. 108 k.p.a. nie może być konieczność równoczesnego objęcia w posiadanie wydzielonych w wyniku scalenia gruntów i przeprowadzenia prac polowych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Starosta postanowieniem z dnia 23 listopada 2005 r., znak: [...], wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. G., gmina P. G., na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, posiadających grunty, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy). Wszczęcie postępowania w drodze postanowienia nastąpiło w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy postanowienie to zawiera określenie granic i powierzchni obszaru scalenia, wykaz uczestników scalenia oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego stało się ostateczne z dniem 17 stycznia 2006 r. Projekt scalenia gruntów wsi P. G. sporządzony został przez geodetów W. B. G. i T. R. w L. pod kierunkiem A. B., upoważnionego przez Starostę geodety – projektanta scalenia (art. 10 ust.1 ustawy). Po wyznaczeniu na gruncie projekt ten został w dniu 12 listopada 2007 r. okazany uczestnikom scalenia. Skarżąca wniosła do projektu scalenia zastrzeżenia, podnosząc, iż nie zgadza się na wydzielenie zaproponowanych jej działek gminnych w zamian za "P. U." (k.33 akt adm.). W piśmie z dnia 16 listopada 2007 r. skarżąca podniosła również, że zgadza się z propozycją scalenia działki mniejszej na tzw. "P.", a nie zgadza się z propozycjami scaleniowymi dotyczącymi: 1) działki większej na tzw. "P.", gdzie dano jej część działki z zagłębieniem i z ugorem, gdyż posiada ciężki sprzęt rolniczy, którym nie będzie mogła uprawiać tego, znajdującego się na podmokłym terenie pola; ta część winna być w całości tam wydzielona w tym miejscu, gdzie położona jest działka mniejsza, 2) działki określanej jako "P. U.", gdyż ma otrzymać działkę położoną dalej niż najdalej położone działki przed scaleniem, 3) działki "P. w.", gdyż skarżącej nieznana jest gleba i struktura tej działki, przez co nie będzie jej mogła uprawiać. Wskazała również, że mąż przekazywał jej, iż obiecane przez organ scaleniowy działki miały się znajdować przy szosie między P. G. a J. Ponadto stwierdziła, że jest rzeczą niesporną między nią a R. G., iż "ł." nie ma być przeznaczona na drogę dojazdową do działki R. G. Zastrzeżenia skarżącej zostały zaopiniowane negatywnie przez komisję powołaną - w trybie art. 10 ust. 1 ustawy - zarządzeniem Starosty nr [...]. Organ pierwszej instancji, opierając się na tej opinii, nie uwzględnił zastrzeżeń skarżącej. W decyzji z dnia 24 stycznia 2008 r. Starosta wskazał, że uwzględnienie zastrzeżeń skarżącej naruszałoby ukształtowanie innych gospodarstw, pogarszając im rozłóg. Wyjaśnił również, że w zamian za "P. U." zaproponowano skarżącej wydzielenie działek gminnych tej samej wartości, lecz ona nie zgodziła się na taki wariant scalenia. Zdaniem organu proponowane skarżącej działki zostały przydzielone zgodnie z jej życzeniami. W ocenie Sądu stanowisko to nie nosi cech dowolności i precyzyjnie wyjaśnia skarżącej powody nie uwzględnienia jej zastrzeżeń do projektu scalenia. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04, LEX nr 208951, z dnia 22 października 1998 r., II SA 289/98, LEX nr 41794 oraz z dnia 11 września 1998 r., II SA 941/98, LEX nr 41780). Skarżąca wraz ze zmarłym mężem wniosła do scalenia grunty o łącznej powierzchni 9,7132 ha i wartości szacunkowej 495,01 jednostek. Mąż skarżącej wniósł do scalenia także udział w wysokości ¼ w gospodarstwie nr [...] o powierzchni 0,3313 ha i wartości 12,89 jednostek oraz udział ½ w gospodarstwie nr [...] o powierzchni 0,4305 ha i wartości 21,38 jednostek, wnosząc o odrębne wydzielenie ekwiwalentów za posiadane udziały we współwłasności. W wyniku scalenia skarżąca otrzymała grunty o powierzchni 9,8707 ha i wartości porównawczej 493,79 jednostek szacunkowych. Różnica pomiędzy wartością szacunkową wydzielonych w wyniku scalenia gruntów a wartością szacunkową działek sprzed scalenia nie przekracza 3%, co oznacza, iż skarżąca otrzymała – w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy – grunty o równej wartości szacunkowej. W związku ze scaleniem znacznej poprawie uległ rozłóg gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego skarżącej. Z akt sprawy wynika, że przed scaleniem skarżąca wraz z mężem posiadali 28 działek, a w wyniku scalenia otrzymała 10 działek. Tym samym zrealizowany został w niniejszej sprawie cel scalenia określony art. 1 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły również art. 14 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem lub 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Różnica powierzchni wydzielonych skarżącemu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie przekracza 10% powierzchni gruntów objętych scaleniem. Postępowanie administracyjne było prowadzone w niniejszej sprawie z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy administracji obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Należy podkreślić, iż w bardzo obszernym uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zostały prawidłowo wyjaśnione wszystkie wątpliwości dotyczące stanu sprawy, w tym również te, które dotyczyły skarżącej E. G. Nie został naruszony w niniejszym postępowaniu art. 89 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji przeprowadza w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Przepisy ustawy ani żadne inne przepisy szczególne nie wymagały przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie połączonej z oględzinami z udziałem rzeczoznawcy. Ocena organów obu instancji, iż nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy w celu przyspieszenia lub uproszczenia postępowania lub też osiągnięcia celu wychowawczego, zdaniem Sądu prawa nie narusza. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy obu instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ani zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy (art. 8 i art. 9 k.p.a.). Nie stanowi naruszenia przepisów postępowania nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organ administracji ocenił, że nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności leży w interesie społecznym, gdyż scalenie gruntów służy tworzeniu korzystniejszych warunków na znacznym obszarze. Organ ten wskazał również, że w interesie stron jest, by objęcie w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia nastąpiło w nieodległym terminie, gdyż pozwalałoby to na przystąpienie do wiosennych prac polowych. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej, dotyczące w szczególności utraty pomocy finansowej otrzymywanej przez nią za pośrednictwem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Kwestie te nie stanowiły przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie, a więc nie mogą podlegać ocenie Sądu. Jeżeli skarżąca uważa, że poniosła szkodę w wyniku działania organów administracji orzekających w tej sprawie, to może wystąpić o ustalenie na jej rzecz odszkodowania na zasadach określonych w przepisach prawa cywilnego. Ponadto skoro skarżąca, jak sama przyznała, nie korzysta już z subwencji unijnych, gdyż wycofała wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, to odpadła tym samym przesłanka wyłączająca skorzystanie przez nią z umorzenia należnego podatku gruntowego z tytułu zwiększonych nakładów związanych z zagospodarowaniem wydzielonych w wyniku scalenia działek. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.