II SA/Lu 489/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] nakazującej odwołującej rozbiórkę dokonanej samowolnie rozbudowy i nadbudowy adaptowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, zlokalizowanego na działce nr ewid. 127 w miejscowości B, gm. P. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono następujące ustalenia i wnioski: Postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 127, położonej w miejscowości B. gm. P. zostało wszczęte na żądanie M. P.-R. i B. R. w dniu 20 sierpnia 2008 r. W trakcie oględzin dokonanych, zgodnie z dyspozycją art. 79 k.p.a., w dniu 13 listopada 2008 r. i w dniu 12 lutego 2009 r. na działce nr ewid. 127 oraz po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej organ I instancji stwierdził, że J. P., w latach 2006 – 2008 dokonała samowolnie przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na budynek mieszkalny. Omawiany budynek posiada kształt litery "L" o wymiarach: 15,50 m, 4,80 m, 10,05 m, 1,80 m, 5,45 m, 6,60 m. Roboty budowlane wykonane przez J. P. polegały na zmianie konstrukcji więźby dachowej z jednospadowej na dwuspadową, podniesieniu dachu o ok. 1,00 m, wykonaniu w elewacji frontowej, w dachu od strony podwórza lukarny oraz dodatkowego pomieszczenia ganku i łazienki na istniejących wcześniej fundamentach, wykonaniu ocieplenia elewacji frontowej bocznej (lewej) i częściowo tylnej styropianem grubości 6 cm i budowie w elewacji bocznej schodów o konstrukcji stalowej wraz ze spocznikiem wspartym częściowo na ścianie budynku a częściowo na 4 rurach stalowych Ø 48 mm i na profilu prostokątnym o wym. 50x25mm. Schody zewnętrzne stanowi 11 stopni o wysokości około 17 cm i szerokości około 24 cm, bieg o szerokości użytkowej ok. 80 cm, zaś spocznik o szerokości 1,55 m i długości 1,70 m. Omawiany budynek na poziomie parteru jest użytkowany a na poziomie strychu brak jest ściany szczytowej od strony stodoły oraz pozostały do wykonania prace wykończeniowe. Na długości 2,40 m od budynku stodoły sporny obiekt posiada dach jednospadowy pokryty papą, natomiast na parterze zlokalizowane jest pomieszczenie gospodarcze wykorzystywane do przechowywania opału (drewna). Nowo wybudowany dach konstrukcji drewnianej pokryty jest blachodachówką. Na ścianie usytuowanej przy granicy z działką sąsiednią o nr ewid. 126/3 wykonano rynnę oraz rurę spustową Ø 80 mm z PCV odprowadzającą wody opadowe, z połaci dachu skierowanej na działkę sąsiednią, na nieutwardzony teren działki własnej. Parter budynku składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i ganku. Ściany ganku i łazienki wykonane są z bloczków gazobetonowych grubości 24 cm i styropianu o grubości 6 cm. Pozostała część budynku posiada ściany wykonane z cegły ceramicznej pełnej grubości 30 cm i styropianu o grubości 6 cm. Strych na długości 3,95 m od wejścia ma wysokość pomieszczeń od 0,92 m do 2,00 m, i w części jest wykończony poprzez obłożenie krokwi płytami gipsowo-kartonowymi. Według oświadczenia K. G., strony postępowania, na długości 9,10 m od wejścia na strych, wzdłuż budynku, dokonano nadlewki betonowej istniejącego stropu, o grubości ok. 10cm ze wzmocnieniem z siatki stalowej, która stanowi posadzkę. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał J. P. prowadzenie robót budowlanych przy samowolnej przebudowie i rozbudowie z nadbudową przedmiotowego budynku i nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r., wymienionych w nim dokumentów. Wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia 15 marca 2010 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 nakazał rozbiórkę dokonanej rozbudowy i nadbudowy spornego budynku. Odwołanie od tej decyzji, w ustawowym terminie, złożyła J. P. podnosząc argument o posiadaniu części wymaganych dokumentów, zaś brak projektu budowlanego spowodowany jest jego kosztem. Odwołującej się zależy na legalizacji wykonanych robót budowlanych oraz obniżeniu jej kosztów. Rozpatrując wniesione odwołanie organ II instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ l-ej instancji wskazał przepis art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Powołany przepis (art. 48 ust. 1) stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki nie będzie wydany jedynie w sytuacji, gdy zostanie dowiedzione, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2). W takim przypadku właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie wskazanych dokumentów ( art. 48 ust. 3) jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W myśl przepisu art. 48 ust. 4 ww. ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż J. P. nie spełniła w zakreślonym terminie obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z dnia 5 marca 2009 r. Nr [...]. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., zobligowany dyspozycją przepisu art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zasadnie nakazał, w drodze decyzji, rozbiórkę dokonanej rozbudowy i nadbudowy budynku. Odnosząc się do możliwości legalizacji przedmiotowego budynku organ odwoławczy wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w niniejszym postępowaniu przeprowadził procedurę legalizacji spornego obiektu, z której skarżąca nie skorzystała, zaś wysokość opłaty legalizacyjnej ustawodawca jednoznacznie określił w art. 49 ust. l i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, nie pozostawiając wysokości tej opłaty uznaniu organów nadzoru budowlanego. J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, bowiem nie wiadomo, do kogo została skierowana (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Na pierwszej stronie decyzji brak jest oznaczenia strony. Jest to – zdaniem skarżącej – o tyle istotne, że – jak wynika z treści ostatniej strony rozstrzygnięcia, adresatami decyzji jest kilka osób, w tym skarżąca. J. P. stwierdziła nadto, że ma poważną wątpliwość, czy w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Dotyczy on bowiem obiektów budowlanych, na których wzniesienie wymagane jest pozwolenie budowlane. Art. 29 tej ustawy wymienia natomiast przypadki, kiedy nie jest potrzebne pozwolenie na budowę, a wystarczy samo zgłoszenie. Takie sytuacje to m.in. remont i ocieplenie już istniejących budynków (art. 29 ust. 2 pkt 1i 4 Prawa budowlanego). Decyzja organu I instancji nie przesądza tego jednoznacznie, a nawet w ogóle nie bierze takiej możliwości pod uwagę. W odczuciu strony organy obu instancji przekroczyły zasadę swobodnej oceny dowodów i błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy. Wreszcie skarżąca wskazała, że w jej ocenie zastosowany w sprawie przepis art. 48 Prawa budowlanego w rażący sposób narusza chronione konstytucyjnie prawo własności. Jest on także – jej zdaniem – wewnętrznie sprzeczny, bowiem zgodnie z jego ust. 1 i 2 organ państwa może częściowo zalegalizować nielegalną budowę. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 2 budowla rzekomo nielegalna (postawiona niezgodnie z prawem) jest jednak z nim zgodna, bowiem "jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego narusza - według autorki skargi – prawo własności, bowiem uzależnia "zalegalizowanie" nie naruszającej prawa budowy od spełnienia dodatkowych, niezwykle uciążliwych – a w przedmiotowej sprawie niemożliwych do zrealizowania – postulatów, m.in. przedstawienia projektu architektonicznego niezwykle kosztownego, który na dodatek w normalnym trybie nie byłby wymagany. Zatem tylko dlatego, że skarżąca nie jest w stanie spełnić w istocie warunku finansowego – bo do tego sprowadza się przedstawienie projektu architektonicznego – nie może legalnie postawić na swoim gruncie budynku i na dodatek jest zagrożona wysokimi sankcjami finansowymi. Jest to – zdaniem skarżącej – zbyt daleko idąca ingerencja w prawo własności . W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Wbrew twierdzeniu skarżącej zarówno decyzja zaskarżona jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w sposób jednoznaczny określają strony postępowania, w tym osobę, na ktorą nałożony jest obowiązek rozbiórki zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia części obiektu budowlanego. W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2010 r., w jej części wstępnej, podane jest imię i nazwisko oraz adres J. P,, zaś decyzja organu odwoławczego utrzymuje tę decyzję w mocy, a opisując jej treść wskazuje, że nakazuje ona J. P. rozbiórkę dokonanej samowolnie rozbudowy i nadbudowy budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Wypada przy tym zauważyć, że skarżąca odwołując się od decyzji pierwszoinstancyjnej nie miała wątpliwości, iż to ona jest jej adresatem. Nie nasuwa także zastrzeżeń kwalifikacja prawna przedmiotowych robót budowlanych dokonana przez organy nadzoru budowlanego. W świetle prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, mających oparcie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym roboty te polegały na zmianie konstrukcji więźby dachowej z jednospadowej na dwuspadową, podniesieniu dachu o około 1,00 m, wykonaniu ocieplenia elewacji frontowej, bocznej (lewej) i częściowo tylnej styropianem grubości 6 cm oraz budowie w elewacji bocznej schodów o konstrukcji stalowej wraz ze spocznikiem wspartych częściowo na ścianie budynku, a w części na czterech rurach stalowych Ø 48 mm i na jednym profilu prostokątnym o wymiarach 50 x 25 mm. Zdaniem Sądu chybiona jest zaprezentowana w skardze argumentacja, iż w sprawie nie powinien być stosowany art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r.m Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "Pr.bud.", gdyż stosownie do unormowania art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 Pr. bud. remont i ocieplenie istniejących budynków zwolnione są od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Definicja legalna remontu zawarta jest w art. 3 pkt 8 Pr. bud. Określa ona remont jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosownie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. O istocie pojęcia remontu decyduje zatem cel robót, którym jest odtworzenie stanu pierwotnego. Roboty będące przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie w sposób oczywisty nie mieszczą się w pojęciu remontu. Wykonanie nowych pomieszczeń oraz zwiększenie wysokości obiektu świadczą, iż mamy do czynienia z rozbudową i nadbudową obiektu budowlanego, które to roboty należy uważać za budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr.bud., a w konsekwencji ma do nich zastosowanie art. 48 Pr.bud. Sąd nie podziela wywodów skargi co do niekonstytucyjności art. 48 Pr.bud. Należy zaznaczyć, że przepis ten był wielokrotnie przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który nie dopatrzył się jego niezgodności z ustawą zasadniczą. Między innymi w wyroku z dnia 26 marca 2002 r. , SK 2/01 (OTK – A 2002, Nr 2, poz. 15) oceniając art. 48 Pr. bud. z punktu widzenia konstytucyjnie dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw, Trybunał stanął na stanowisku, że wynikający z art. 48 Pr. bud. wymóg bezwzględnego przestrzegania obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego odpowiada sformułowanym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkom ograniczenia praw obywatelskich jako "koniecznych w demokratycznym państwie dla (...) porządku publicznego (...) ochrony środowiska (...) wolności i praw innych osób". Nie podzielając zatem zarzutów sformułowanych w skardze Sąd ją uwzględnił korzystając z uprawnienia, jakie daje mu unormowanie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd administracyjny ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s.197). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego rozpatrując niniejszą sprawę z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa nie podjęły niezbędnych czynności w celu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia osoby (osób), które obciąża obowiązek rozbiórki części obiektu zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 52 Pr. bud. podmiotami zobowiązanymi do dokonania czynności nakazanych w decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 Pr. bud. (a także decyzji wydawanych na podstawie art. 49b, art. 50a oraz art. 51) są inwestor, właściciel lub zarządcza obiektu budowlanego. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że choć w świetle wykładni gramatycznej art. 52 Pr.bud. uprawniona zdaje się być interpretacja, iż w kwestii wyboru któregoś z tych podmiotów mamy do czynienia z uznaniem właściwego organu, to uznanie to powinno doznawać ograniczeń. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Oczywiście nawet wówczas, gdy adresatem decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego jest inwestor, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciel nieruchomości (zob. Prawo budowlane – Komentarz pod red. Z.Niewiadomskiego ,Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s.562 i orzecznictwo tam powołane). W stanie faktycznym niniejszej sprawy, jak wynika z akt sprawy, właścicielami działki nr ewid. 127 w miejscowości B., na której znajduje się przedmiotowy budynek są: J. P. oraz spadkobiercy jej zmarłego męża Z. P., tj. oprócz samej J. P., ich córki: K. M. G, E. P. i E. P. Za inwestorkę przedmiotowej budowy organy uznały wyłącznie J. P. W tym zakresie w zasadzie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego. Wprawdzie w protokole z oględzin w dniu 13 listopada 2008 r. znajduje się stwierdzenie skarżącej, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonywała w latach 2006-2008 nie wskazując przy tym innych osób jako inwestorów, jednakże nie jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że takich osób nie było. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się materiały, które czynią wątpliwym powyższe ustalenie i winny skłonić organ do bardziej wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia tej kwestii. I tak w zawiadomieniu skierowanym do PINB w P. w dniu 20 sierpnia 2008 r. dokonanym przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości M. P.-R. i B. R., które zainicjowało postępowanie w sprawie, jako inwestorzy zostali wskazani M.G. i jej mąż P. G.. W protokole rozprawy administracyjnej z dnia 16 stycznia 2009 r. J. P. oraz K. M.G. zobowiązały się zmienić konstrukcję dachu dwuspadowej na jednospadową do 31 marca 2010 r., a w trakcie oględzin w dniu 12 lutego 2009 r. to K. G. w sposób szczegółowy opisywała zakres wykonanych robót. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej J. P. wyjaśniła, że wraz z nią zamieszkuje córka K. G. z mężem i dziećmi. Skarżąca chciałaby, aby córka mogła zrealizować plany przebudowy. Powyższe okoliczności uszły uwadze organów administracji. Dodatkowo należy wskazać, że w trakcie rozprawy sądowej K. G. przyznała, że przedmiotowa budowa była finansowana wspólnie przez matkę J. P. oraz nią i jej męża. Okoliczność finansowania robót budowlanych jest istotna dla ustalenia przymiotu inwestora w stosunku do danej osoby. Mimo, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie zawierają legalnej definicji tego pojęcia, to w świetle całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy, ujmując rzecz najogólniej, za inwestora należy uznać podmiot ponoszący nakłady finansowe i organizujący proces budowy czy remontu. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji mając na względzie powyższe uwagi winny zatem w sposób wnikliwy i dokładny ustalić osobę bądź osoby będące inwestorami przedmiotowych robót budowlanych i do nich skierować stosowne rozstrzygnięcie. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części Sąd uchylił także na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzję organu I instancji, gdyż jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przez przeoczenie Sąd nie objął swoim orzeczeniem na podstawie powyższego przepisu także postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i nałożeniu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, które również było adresowane wyłącznie do J. P. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.