II SA/Lu 490/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia 12 maja 2008 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 24 stycznia 2008 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi P. G. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 23 listopada 2005 r. Starosta wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. G., na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych. W dniu 12 listopada 2007 r. uczestnikom scalenia okazano projekt scalenia gruntów opracowany na zlecenie organu pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu zastrzeżeń złożonych przez uczestników scalenia, Starosta decyzją z dnia 24 stycznia 2008 r. zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi P. G. Wojewoda stwierdził, że w odniesieniu do gospodarstwa rolnego odwołującego się K. M. osiągnięty został – w myśl art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów – cel postępowania scaleniowego, gdyż w wyniku scalenia uzyskał on osiem działek (zamiast poprzednich dziesięciu) przy znacznie korzystniejszym rozłogu gruntów. Za wniesione do scalenia grunty o pow. 5,4832 ha i wartości szacunkowej 239,08 jednostek szacunkowych otrzymał ekwiwalent w postaci gruntów o pow. 5,1748 ha i wartości szacunkowej 234,11 jednostek, co było dopuszczalne zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy. Wojewoda podkreślił, że grunty otrzymane w wyniku scalenia w około 80 % pokrywają się z gruntami dotychczas posiadanymi, bądź stanowią powiększenie dotychczasowych działek. Zdaniem organu odwoławczego prawidłowo organ pierwszej instancji nadał decyzji scaleniowej rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż leżało to w interesie społecznym (poprawa struktury obszarowej gruntów) oraz w interesie uczestników scalenia. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył K. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, art. 80 i 89 k.p.a., poprzez brak oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz zaniechanie przeprowadzenia rozprawy, art. 8 i 9 k.p.a., poprzez zaniechanie podejmowania konsultacji i wzajemnych uzgodnień oraz art. 108 k.p.a., poprzez niezasadne nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez niezrealizowanie celu postępowania scaleniowego i art. 8 powołanej ustawy, poprzez zmniejszenie powierzchni gospodarstwa skarżącego, wydzielenie działek w innym miejscu o gorszych parametrach, nie odpowiadających profilowi tego gospodarstwa. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, iż w wyniku scalenia naruszona została struktura gospodarstwa rolnego, prowadzonego pod kątem hodowli krów mlecznych, gdyż w zamian za trwałe użytki zielone i dobrze uprawione pola otrzymał grunty o gorszej jakości oddalone od działki siedliskowej, które wymagają długiej rekultywacji. Wbrew stwierdzeniom Wojewody, skarżący przed scaleniem miał 8 działek (jedna długa działka podzielona rowem posiadała dwa oznaczenia), a powierzchnia i wartość szacunkowa nowych gruntów jest mniejsza niż dotychczas posiadanych. W wyniku scalenia, jak podkreślił skarżący, zabrana została działka nr 1590, stanowiąca łąkę o pow. 18 arów, a w zamian za znajdujące się w doskonałym stanie działki nr 2603 i 2604, przydzielono zaniedbaną działkę nr 2537. K. M. zarzucił również, iż utracił wskutek scalenia działki stanowiące kontynuację działki siedliskowej o łącznej pow. 1,37 ha oraz część działki 3725 o pow. 40 arów i całość działki nr 3688. W chwili obecnej, jak ocenił, aby dostać się do pozostawionej mu części działki nr 3725 zmuszony jest odbyć drogę o długości 2 km. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, będzie musiał zlikwidować część stada liczącego obecnie 10 krów i ponieść konsekwencje nie wywiązania się z zobowiązań podjętych w wyniku zawartych o przyznanie dotacji unijnych. Ponadto zdaniem skarżącego niezasadnie nadany został rygor natychmiastowej wykonalności decyzji organu pierwszej instancji, gdyż scalenie ze swej istoty ingeruje w prawo własności, a argumentem decydującym o zastosowaniu art. 108 k.p.a. nie może być konieczność równoczesnego objęcia w posiadanie wydzielonych w wyniku scalenia gruntów i przeprowadzenia prac polowych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, Starosta postanowieniem z dnia 23 listopada 2005 r. wszczął postępowanie scaleniowe gruntów wsi P. G., gmina P. G. na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, posiadających grunty, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia (art. 3 ust. 2 ustawy). Wszczęcie postępowania w drodze postanowienia nastąpiło w oparciu o art. 7 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy postanowienie to zawiera określenie granic i powierzchni obszaru scalenia, wykaz uczestników scalenia oraz przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego stało się ostateczne z dniem 17 stycznia 2006 r. Projekt scalenia gruntów wsi P. G. sporządzony został przez geodetów Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. pod kierunkiem A. B., upoważnionego przez Starostę geodety – projektanta scalenia (art. 10 ust.1 ustawy). Po wyznaczeniu na gruncie projekt ten został w dniu 12 listopada 2007 r. okazany uczestnikom scalenia. Skarżący wraz ze swoim pełnomocnikiem wniósł do projektu scalenia zastrzeżenia, podnosząc, iż nie zgadza się na żadne zmiany posiadanych gruntów (k.16 akt adm.). Zastrzeżenia skarżącego zostały zaopiniowane negatywnie przez komisję powołaną - w trybie art. 10 ust. 1 ustawy - zarządzeniem Starosty nr 11/2007. Organ pierwszej instancji, opierając się na tej opinii, nie uwzględnił zastrzeżeń skarżącego. W decyzji z dnia 24 stycznia 2008 r. Starosta wskazał, że uwzględnienie zastrzeżeń skarżącego naruszałoby ukształtowanie innych gospodarstw, pogarszając im rozłóg. Organ wyjaśnił ponadto, że projekt scalenia znacznie poprawia rozłóg gospodarstwa skarżącego oraz że wbrew twierdzeniom skarżącego do scalenia włączone zostały wszystkie grunty wsi P. G., w tym całość gruntów wchodzących w skład gospodarstwa skarżącego. W ocenie Sądu stanowisko to nie nosi cech dowolności i precyzyjnie wyjaśnia skarżącemu powody nie uwzględnienia jego zastrzeżeń do projektu scalenia. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy uczestnicy scalenia otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane, przy czym za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3 %. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów, określona w art. 8 ust. 1 ustawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2006 r., OSK 908/04, LEX nr 208951, z dnia 22 października 1998 r., II SA 289/98, LEX nr 41794 oraz z dnia 11 września 1998 r., II SA 941/98, LEX nr 41780). Skarżący wniósł do scalenia grunty, w skład których weszły działki nr 1590, 1684, 1722, 2603, 2604, 2635, 2895, 3599, 3688 i 3725 o łącznej powierzchni 5,4832 ha i wartości szacunkowej 239,08 jednostek szacunkowych. W wyniku scalenia otrzymał zaś grunty obejmujące działki nr 1091, 1929, 2062, 2390, 2537, 852, 886 i 968 o łącznej powierzchni 5,1748 ha i wartości 234,11 jednostek szacunkowych. Różnica pomiędzy wartością szacunkową wydzielonych w wyniku scalenia gruntów a wartością szacunkową działek sprzed scalenia nie przekracza 3%, co oznacza, iż skarżący otrzymał – w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy – grunty o równej wartości szacunkowej. Niezasadne są przy tym argumenty skarżącego, iż w wyniku scalenia pogorszeniu uległ rozłóg gruntów wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego. Z akt sprawy wynika, że przed scaleniem skarżący posiadał dziesięć działek, a w wyniku scalenia otrzymał 8 działek, z których większość, tj. około 80% została wydzielona w granicach dotychczasowych działek albo stanowi powiększenie tych działek. Tym samym, niezasadne są zarzuty skarżącego co do naruszenia art. 1 ustawy, stanowiącego, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły również art. 14 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody uczestnika scalenia, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie może przekraczać 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem lub 10% dotychczas posiadanych gruntów o szczególnie wysokiej przydatności rolniczej lub gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze. Różnica powierzchni wydzielonych skarżącemu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie przekracza 10% powierzchni gruntów objętych scaleniem. Z akt sprawy nie wynika również, by wskutek scalenia uległa zmniejszeniu w sposób istotny powierzchnia trwałych użytków zielonych służących prowadzeniu hodowli krów mlecznych, a tym samym, by zmieniona została zupełnie struktura gospodarstwa skarżącego. W skład gruntów objętych scaleniem wchodziły w szczególności użytki rolne w postaci łąk trwałych o pow. 0,5044 ha i pastwisk trwałych o pow. 0,7368 ha, zaś wydzielone po scaleniu grunty obejmują m.in.: użytki rolne będące łąkami trwałymi o pow. 0,3595 ha i pastwiska trwałe o pow. 0,7410 ha – w rozumieniu § 68 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, Dz.U. Nr 38, poz. 454 (por.k.10-11 akt adm.). Struktura gospodarstwa rolnego K. M. nie została zatem zupełnie zmieniona, a jedynie powierzchnia trwałych użytków zielonych uległa nieznacznemu zmniejszeniu. Ubocznie zauważyć należy, iż mimo wyrażonych w skardze obaw skarżącego, do chwili obecnej, co przyznał skarżący na rozprawie w dniu 18 września 2008 r., nie uległa zmniejszeniu liczebność stada krów i w związku z tym złożył on kolejne wnioski o przyznanie dopłat związanych z prowadzoną produkcją rolną. Postępowanie administracyjne było prowadzone w niniejszej sprawie z zachowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organy administracji obu instancji prawidłowo prowadziły postępowanie, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Należy podkreślić, iż w bardzo obszernym uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji zostały prawidłowo wyjaśnione wszystkie wątpliwości dotyczące stanu sprawy, w tym również te, które dotyczyły skarżącego K. M. Nie został naruszony w niniejszym postępowaniu art. 89 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji przeprowadza w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa. Przepisy ustawy ani żadne inne przepisy szczególne nie wymagały przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w niniejszej sprawie połączonej z oględzinami z udziałem rzeczoznawcy. Ocena organów obu instancji, iż nie było podstaw do przeprowadzenia rozprawy w celu przyspieszenia lub uproszczenia postępowania lub też osiągnięcia celu wychowawczego, zdaniem Sądu prawa nie narusza. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy obu instancji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ani zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy (art. 8 i 9 k.p.a.). Nie stanowi naruszenia przepisów postępowania nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organ administracji ocenił, że nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności leży w interesie społecznym, gdyż scalenie gruntów służy tworzeniu korzystniejszych warunków na znacznym obszarze. Organ ten wskazał również, że w interesie stron jest, by objęcie w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia nastąpiło w nieodległym terminie, gdyż pozwalałoby to na przystąpienie do wiosennych prac polowych. Z tych wszystkich względów i na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił.