II SA/Lu 493/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 czerwca 2025 r. znak: 010070/680/10396173/2022 (postępowanie 373281556) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przyznanego na dziecko M. M. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 września 2024 r. znak:010070/680/10396173/2022; II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Zaskarżoną decyzją z 23 czerwca 2025 r., znak: 010070/680/10396173/2022 (postępowanie 373281556), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: Prezes ZUS), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS) z 6 września 2024 r., znak: SW/101877299, o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przez M. M. (dalej jako: skarżąca) na dziecko – M. M.. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, pismem z 19 stycznia 2023 r. ZUS poinformował o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko – M. M., w kwocie 500 zł miesięcznie, na okres od 6 grudnia 2022 r. do 31 maja 2023 r. Decyzją z 4 września 2024 r. ZUS uchylił przyznane skarżącej prawo do świadczenia na ww. dziecko, wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca nie należy w świetle przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576; dalej jako: u.p.p.w.d.) do osób, którym przysługuje świadczenie. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, podnosząc, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z 6 grudnia 2022 r. wraz z mężem są faktycznymi i prawnymi opiekunami dziecka. Potwierdzają to dokumenty dołączone do wniosku o przyznanie świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 23 czerwca 2025 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko, że skarżąca nie należała do ustawowego kręgu osób, którym przysługuje świadczenie wychowawcze. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 6 grudnia 2022 r. wynika, że Sąd w trybie zarządzenia tymczasowego powierzył M. i T. M. wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnimi dziećmi, w tym M. M.. Piecza bieżąca nie jest równoznaczna pieczy zastępczej, ma charakter doraźny. Pomimo wezwania skarżąca nie przedłożyła zaświadczenia o złożonym przyrzeczeniu opiekuna prawnego dziecka lub zaświadczenia potwierdzającego umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej. Skarżąca sprawowała opiekę bieżącą nad dzieckiem, jednak nie zostało ono umieszczone u skarżącej w pieczy zastępczej. Skarżąca nie należy zatem do ustawowo określonego kręgu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego. W skardze do sądu administracyjnego M. M. podniosła zarzuty naruszenia: (1) art. 8 w zw. z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez wydanie decyzji w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; (2) art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., poprzez załatwianie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez okres od września 2024 r. do czerwca 2025 r.; (3) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności wobec faktu, że skarżącej została powierzona ww. postanowieniem Sądu bieżąca piecza nad małoletnim M. M.; (4) art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., przez brak sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy wydanej decyzji; (5) art. 4 ust. 2 oraz art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., poprzez pozbawienie skarżącej, która jest faktycznym opiekunem małoletniego M. M., prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego, pomimo ponoszenia przez nią bieżących kosztów utrzymania dziecka oraz poprzez zobowiązanie skarżącej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych; (6) art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. w zw. z art. 8, art. 32, art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 20 i art. 27 ust. 3 Konwencji Praw Dziecka, poprzez ich błędną wykładnię, a zarazem nierówne traktowanie podmiotów oraz przyjęcie, że skarżąca nie należy do kręgu osób, którym przysługuje świadczenie wychowawcze na rzecz małoletniego M. M., wobec braku sprawowania "pieczy zastępczej", przy jednoczesnym sprawowaniu "bieżącej pieczy" na mocy ww. postanowienia Sądu, a w związku z tym przez przyjęcie, że skarżąca zobowiązana jest zwrócić nienależnie pobrane świadczenie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa. Wadliwa jest również decyzja organu pierwszej instancji i z tego względu, na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), należało uchylić również tę decyzję. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze, przysługuje, stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a; opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego; albo opiekunowi prawnemu dziecka; albo dyrektorowi domu pomocy społecznej; albo rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej; albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej [...]. Zgodnie z definicją legalną (art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d.), pod pojęciem opiekuna faktycznego w rozumieniu ustawy należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.p.w.d., pojęcie dziecka, na użytek ustawy, obejmuje dziecku dziecko własne, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, dziecko znajdujące się pod opieką prawną, dziecko umieszczone w pieczy zastępczej lub dziecko umieszczone w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W świetle ust. 2 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2); świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 5); świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 6). Bezsporne w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżąca od 6 grudnia 2022 r. sprawuje faktyczną opiekę nad M. M., na podstawie powołanego wyżej postanowienia sądu rodzinnego, wydanego w trybie zarządzenia tymczasowego, którym powierzono skarżącej (oraz jej mężowi) wykonywanie bieżącej pieczy nad siedmiorgiem małoletnich dzieci, w tym nad M. M., upoważniając ich do podejmowania decyzji w sprawach małoletnich dzieci, dotyczących edukacji i leczenia. Ponadto dzieci, których dotyczyło orzeczenie sądu (w tym M. M.) zostały – z dniem 11 sierpnia 2023 r., a więc już po upływie okresu świadczeniowego, którego dotyczy spór w rozpoznawanej sprawie – umieszczone u skarżącej i jej męża jako rodzinie zastępczej (zob. zaświadczenie Dyrektora [...] w B. z 5 lipca 2024 r., akta administracyjne sprawy). Okoliczności te nie są kwestionowane natomiast przedmiotem sporu jest prawidłowość przyjętej przez organy administracji wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. Zauważyć należy, że Prezes ZUS uznał, że skarżąca nie należy do kręgu osób, którym przysługuje świadczenie wychowawcze, gdyż nie została ustanowiona opiekunem prawnym dziecka, ani nie umieszczono dziecka u skarżącej w ramach rodziny zastępczej. Zdaniem organu, powierzenie bieżącej pieczy nie stanowi o spełnieniu przesłanek ustawowych do nabycia prawa do świadczenia wychowawczego. Stanowisko organów jest wadliwe, gdyż opiera się na błędnie ustalonym rezultacie wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. Dokonując wadliwej wykładni organ nie uwzględnił utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych w kwestii prawidłowej interpretacji tych przepisów, uwzględniającej rezultat wykładni systemowej zarówno w kontekście konstytucyjnym, jak i prawnomiędzynarodowy, a także rezultatu wykładni celowościowej, ograniczając się do – niewystarczającego w sprawie – językowego znaczenia przywołanych regulacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, że niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Wykładnia językowa art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., prowadząca do ograniczenia dostępności do świadczenia wychowawczego w stosunku do osób, którym sąd powszechny w drodze orzeczenia powierzył wykonywanie bieżącej pieczy nad dzieckiem, jest niezgodna z normami wyższego rzędu – przepisami Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka. Do takiego rezultatu nie prowadzi natomiast wynik wykładni funkcjonalnej tych przepisów, który uwzględnia w koniecznym zakresie zasady określone w Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka. Wadliwa wykładania analizowanych przepisów prowadzi do nierównej i niedostatecznej ochrony praw dzieci, jak i pozbawia ich rzeczywistych opiekunów adekwatnego i równego – w stosunku do innych osób uprawnionych – wsparcia ze strony państwa, co narusza konstytucyjne reguły obowiązujące w państwie prawa. Wobec tego wykładnia spornych przepisów ustawy musi uwzględniać właściwy kontekst konstytucyjny w celu wyeliminowania naruszenia prawa tych osób. Zgodnie z art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji, Polska zapewnia ochronę praw dziecka, w tym określa, że dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zatem osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy Państwa na równych zasadach, w tym pomocy materialnej – w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Ponadto odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem, narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Wymogu tego nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. Pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób sprawujących bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy aktu stosowania prawa wydanego przez organy państwa, pozostaje w sprzeczności z celem przepisów ustawy i celem samego świadczenia wychowawczego. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji. Interpretując i stosując przepisy cyt. ustawy należy również uwzględniać standard prawnomiędzynarodowy, wynikający z zasad Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 kwietnia 1991 r.; Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526, ze zm.). W świetle art. 3 ust. 1 Konwencji, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Zgodnie z art. 20 ust. 1 Konwencji, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Stosownie zaś do art. 27 ust. 3 Konwencji, Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji i Konwencji, za naruszające określone w nich zasady uznać należy wykluczenie możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Interpretując i stosując art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. należy więc uwzględnić przepisy art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 cyt. Konwencji. Analogiczne stanowisko, zostało już wyrażone w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, a skład orzekający w niniejszej sprawie również w pełni je podziela (zob. np. wyroki NSA z: 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19; 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2707/17; 21 lipca 2022 r., I OSK 1620/19; 7 grudnia 2022 r., I OSK 420/20; wyroki WSA w Bydgoszczy z 8 lipca 2025 r., II SA/Bd 288/25 i 289/25; z 15 lipca 2025 r., II SA/Bd 194/25 i 195/25; wyroki WSA w Gliwicach z 4 października 2024 r., II SA/Gl 467/24; z 20 sierpnia 2025 r., II SA/Gl 585/25; wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2025 r., III SA/Kr 1909/24; wyroki WSA w Lublinie z 18 czerwca 2025 r., II SA/Lu 205 i 206/25; wyroki WSA w Łodzi z 22 maja 2025 r., II SA/Łd 135/25; z 25 czerwca 2025 r., II SA/Łd 207/25; z 8 października 2025 r., II SA/Łd 483/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 października 2025 r., II SA/Rz 774/25; wyroki WSA w Warszawie z 13 marca 2025 r., I SA/Wa 1605/24; z 22 sierpnia 2025 r. I SA/Wa 248/25; z 5 września 2025 r., I SA/Wa 247/25). W świetle powyższej argumentacji za błędne, bo oparte na wadliwej wykładni wskazanych wyżej przepisów, uznać należało stanowisko organów, jakoby skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M. M., nad którym – w okresie wskazanym w decyzji organów – skarżąca sprawowała faktyczną opiekę nad dzieckiem, na podstawie postanowienia sądu rodzinnego, powierzającego jej bieżącą pieczę. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., z uwzględnieniem art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji, prowadzi do wniosku, że osoby takie jak skarżąca - spełniają ustawową przesłankę do nabycia prawa do świadczenia wychowawczego. Wobec tego decyzje organów obydwu instancji w rozpoznawanej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, co stanowi wystarczającą przesłankę do ich uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. W ocenie Sądu konieczne jest zwrócenie uwagi na inne błędy popełnione przez organy w rozpoznawanej sprawie. W żadnej z decyzji organów wydanych w rozpoznawanej sprawie nie wskazano poprawnie podstawy prawnej decyzji. W decyzji organu I instancji jako podstawę prawną wskazano art. 25 u.p.p.w.d., co w sposób oczywisty narusza wymogi art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Artykuł 25 u.p.p.w.d., składa się z kilku jednostek redakcyjnych, różnego stopnia (ustępy, punkty). Poprawne wskazanie podstawy prawnej wymaga jej dokładnego określenia – w tym przypadku rozważany mógł być art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. Z kolei w zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS jako podstawy prawne wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. Nie jest to w żadnej mierze podstawa prawna do wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. odsyła jedynie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie pomocowej. Uzasadnienie decyzji organu I instancji uchybia również wymogom prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie sposób w nim znaleźć żadnego wskazania faktów, na których oparto rozstrzygnięcie i źródeł ustalenia tych faktów. Decyzja ta w istocie nie zawiera również uzasadnienia prawnego, bo za takie nie można uznać powołania się na treść art. 25 u.p.p.w.d. (jako całość), bez przywołania konkretnych treści normatywnych i wyjaśnienia sposobu ich rozumienia. Podobnie wadliwie sformułowane jest uzasadnienie prawne decyzji Prezesa ZUS. Taki sposób sformułowania decyzji w sposób oczywisty narusza też podstawowe zasady postępowania administracyjnego – zasadę ochrony zaufania (art. 8), czy zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Wielość spraw rozstrzyganych przez organy ZUS w sprawach świadczeń wychowawczych nie zwalnia z obowiązku stosowania podstawowych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika wprost z art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z 23 czerwca 2025 r., jak i decyzję ZUS z 6 września 2024 r. Ponadto, skoro prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. prowadzą do wniosku, że skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia, to nie ziściły się przesłanki do uznania, że pobrane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., zatem wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w tym przedmiocie należało umorzyć w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji wyroku.