II SA/Lu 494/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA (del) Dorota Chobian, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant St. sekr. sąd. Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]., wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta . II SA/Lu 494/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]kwietnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] lutego 2005 r., wydaną z upoważnienia Burmistrza , przyznającą J. B. zasiłek stały w wysokości 100,35 zł miesięcznie od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia 31 maja 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium ustaliło, że z akt postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji wynika, iż skarżący mieszka z synem S. i prowadzi z nim wspólne gospodarstwo domowe. Dochód rodziny wynosi 431,29 zł miesięcznie. Na kwotę tę składa się zasiłek okresowy syna S. w kwocie 150 zł oraz renta inwalidzka skarżącego, pomniejszona o alimenty płacone przez skarżącego na rzecz córki M. i syna A., łącznie w kwocie 470 zł miesięcznie. Zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie, pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego, przewidzianego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie (art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej). W przypadku skarżącego różnica między kryterium dochodowym, określonym w ustawie na kwotę 316 zł, a dochodem na osobę w rodzinie wynosi 100,35 zł. Prawidłowo zatem wyliczył organ pierwej instancji wysokość zasiłku stałego. Co do daty, od której należało przyznać zasiłek, organ drugiej instancji podniósł, iż skoro skarżący złożył wniosek w dniu 18 lutego 2005 r., zasiłek mógł być przyznany najwcześniej od dnia 1 lutego 2005 r. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że zasiłek przyznaje się tylko osobie spełniającej – poza kryterium dochodowym – także kryteria wskazane w ustawie: niepełnosprawność i niezdolność do pracy z powodu wieku, dlatego synowi skarżącego nie mógł być przyznany zasiłek, mimo iż jego dochód nie osiąga progu wskazanego w ustawie. Od decyzji tej J. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej . Skarżący zarzuca, że decyzja wydana została przez osobę nieuprawnioną, która nie może pełnić funkcji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej, co zostało potwierdzone przez Wojewodę . Ponadto zarzucił, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił należycie sprawy, nie analizował rzetelnie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędnie przyjął, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z synem S. (w skardze omyłkowo wskazano imię A.). Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem, że zasiłek przysługuje mu dopiero od dnia 1 lutego 2005 r. Zdaniem skarżącego zasiłek powinien być mu przyznany od dnia 1 stycznia 2005 r., kiedy to zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o pomoc. Obowiązkiem pracownika socjalnego było poinformowanie go wówczas, o jaką pomoc może się starać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodatkowo podnosząc, że osoba powołana na stanowisko Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej posiada uprawnienie do wydawania decyzji stosownie do treści przepisu art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, 77 § 1, 80, 136 i 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Skarżący ubiega się o przyznanie pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej uregulowane są w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 8 ust. 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: 1/ osobie samotnej, której dochód nie przekracza kwoty 416 zł, zwanej kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, 2/ osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej kryterium dochodowym na osobę w rodzinie oraz 3/ rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej kryterium dochodowym rodziny, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów, takich jak niepełnosprawność, bezrobocie, długotrwała lub ciężka choroba, wymienionych w art. 7 ustawy. Zasiłek stały jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej (art. 36 pkt 1 litera "a"). Zasiłek ten, stosownie do przepisu art. 37 ust. 1 ustawy przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2)w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Z powołanych przepisów wynika, że w sprawie o przyznanie zasiłku stałego podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy osoba ubiegająca się o zasiłek jest całkowicie niezdolna do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności i czy jest osobą samotnie gospodarującą, czy też osobą pozostającą w rodzinie. Fakt całkowitej niezdolności skarżącego do pracy w okresie, na jaki zasiłek został przyznany, nie budzi wątpliwości. Ustalenia organów obu instancji są w tym zakresie prawidłowe. Nie zostało natomiast wyjaśnione, zgodnie z omówionymi wyżej regułami, wynikającymi z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy pozostaje w rodzinie. Jak wynika z wniosku złożonego przez skarżącego w dniu 18 lutego 2005 r., ubiegając się o przyznanie zasiłku skarżący podał, że razem z nim zamieszkuje dorosły syn S., ale nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa domowego (ubocznie zauważyć należy, że wniosek ten nie został podpisany). W wywiadzie środowiskowym, przeprowadzonym w dniu 22 lutego 2005 r. skarżący podał, że syn S. zamieszkuje z nim oraz że skarżący go utrzymuje. Pracownik socjalny, przeprowadzający wywiad nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe razem z synem, ograniczając się do stwierdzenia, że "klient zamieszkuje z synem S.. Dało to organowi pierwszej instancji podstawę do przyjęcia, że skarżący jest osobą pozostającą rodzinie. Tymczasem w myśl przepisu art. 6 pkt 14 ustawy za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Sam fakt wspólnego zamieszkiwania nie daje jeszcze podstaw do uznania określonych osób za rodzinę w rozumieniu ustawy. Należy również zauważyć, że utrzymywanie kogoś nie jest równoznaczne z wspólnym gospodarowaniem. Wspólne gospodarowanie oznacza wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego, czyli wspólne pokrywanie kosztów mieszkania, energii elektrycznej, wody, żywności, środków czystości i innych niezbędnych kosztów utrzymania, a także wspólne decydowanie o wydatkach bieżących, remontach i inwestycjach oraz o zaspokajaniu potrzeb rodziny. Okoliczności te uszły uwadze organu drugiej instancji. Organ ten miał obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji powtórzył w swojej decyzji ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, nie wyjaśniając w ogóle, na jakiej podstawie organ pierwszej instancji uznał skarżącego i jego syna za rodzinę w rozumieniu ustawy. Organ drugiej instancji nie odniósł się także do zarzutów skarżącego. Skarżący w odwołaniu zarzucił, że brak było podstaw do przyjęcia, iż prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, aczkolwiek syn z nim zamieszkuje. Dodał przy tym, że mieszkanie należy także do jego żony, syn ma więc prawo w nim zamieszkiwać, chociaż nie partycypuje w kosztach utrzymania lokalu. Mimo to organ drugiej instancji nie wyjaśnił tych okoliczności, ograniczając się do nie popartego dowodami twierdzenia, że skarżący prowadzi z synem wspólne gospodarstwo domowe. Organ odwoławczy nie ustosunkował się także w ogóle do zarzutu, że za termin złożenia wniosku uznać należy nie dzień 18 lutego 2005 r., lecz styczeń 2005 r. i nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Skarżący powołał się na akta sprawy MOPS 8121zc/[...], z których miałoby wynikać, że już w styczniu 2005 r. ubiegał się o pomoc. Organ odwoławczy pominął ten zarzut milczeniem, wskazując jedynie na datę wniosku w sprawie rozpoznawanej. Nie wyjaśnił tym samym kolejnej istotnej okoliczności, decydującej o treści rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Należało zatem ustalić, czy rzeczywiście w sprawie powołanej przez skarżącego znajduje się wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, noszący wcześniejszą datę niż wniosek z dnia 18 lutego 2005 r. oraz wyjaśnić, czy treść tego wniosku nakazywała rozważenie możliwości przyznania skarżącemu zasiłku stałego. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną podnieść należy, że w myśl przepisu art. 110 ust. 1 ustawy zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej, natomiast w myśl przepisu art. 110 ust. 7 wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie to może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej (art.110 ust. 8). Dla oceny, czy w sprawie niniejszej decyzja wydana została przez osobę uprawnioną decydujące znaczenia ma zatem ustalenie, czy osoba ta (w tym przypadku Kierowniczka MOPS) posiadała upoważnienie Burmistrza , udzielone zgodnie z przepisem art. 110 ust. 7. W aktach brak upoważnienia, o którym mowa wyżej. Okoliczność ta uszła uwadze organu odwoławczego. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Należy podkreślić, że organ drugiej instancji ma obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i w razie potrzeby może przeprowadzać uzupełniające postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, mimo braku dostatecznych ustaleń co do istotnych okoliczności, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego i nie wyjaśnił należycie wszystkich okoliczności sprawy. Zaskarżona decyzja narusza zatem także przepis art. 136 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania w rozumieniu przepisu art.145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zaskarżona decyzja podlega w tej sytuacji uchyleniu. Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także decyzji tego organu na podstawie przepisu art. 135 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Ustalenie stanu faktycznego zgodnie z przepisami art. 7, 77 §1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego wymagać będzie przeprowadzenia ponownie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, czy nie. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie wystarczy ustalenie faktu wspólnego zamieszkiwania. Wyjaśnienia wymagać będzie także data złożenia wniosku. W tym zakresie rozważyć należy potrzebę przeprowadzenia dowodu z akt MOPS 8121zc/[...], skoro z twierdzeń skarżącego wynika, że w aktach tych znajdują się dokumenty wskazujące na wcześniejszą datę złożenia wniosku. Jeśli natomiast chodzi o upoważnienie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji, to wprawdzie z odpowiedzi na skargę wynika, że Kierownik MOPS posiada wymagane upoważnienie, okoliczność ta nie została jednak w dotychczasowym postępowaniu w jakikolwiek sposób wykazana. Należy więc uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń można będzie wydać prawidłową decyzję w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.