II SA/Lu 494/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi L. K. i A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz L. K. i A. K. kwotę 1014 zł (tysiąc czternaście złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] Wojewoda (dalej jako "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2018 r., nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: L. K. i A. K. (dalej jako "skarżący") we wniosku z [...] listopada 2017 r., uzupełnionym [...] grudnia 2017 r., wystąpili do Starosty [...] o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną linią zasilającą i zewnętrznymi instalacjami na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w miejscowości W., gm. Ł.. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Starosta Ł. (dalej jako "organ I instancji") zobowiązał skarżących do usunięcia nieprawidłowości występujących we wniosku i w projekcie budowlanym poprzez przedłożenie m. in. projektu budowlanego spełniającego wymagania § 13 pkt 2 lit.h zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w zakresie spełnienia warunku dotyczącego dachu oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Inwestorzy uzupełnili projekt [...] stycznia 2018 r. Decyzją z [...] stycznia 2018 r. organ I instancji odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że po ponownym sprawdzeniu projektu budowlanego stwierdzono, iż nie został spełniony warunek określony w § 13 pkt 2 lit. h zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] października 2009 r.) z uwagi na brak głównych połaci dachowych o jednakowym spadku i kącie nachylenia połaci do 45°. Organ podniósł, że planowana inwestycja została zlokalizowana w terenie o symbolu [...] o przeznaczeniu podstawowym terenu - zabudowa zagrodowa. W zasadach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto m.in. warunek: "dachy o kącie nachylenia połaci do 45° przy czym główne połacie dachu muszą mieć jednakowy spadek". Organ stwierdził, że analiza projektu architektoniczno-budowlanego prowadzi do konkluzji, że wskutek przyjęcia formy obiektów kubaturowych (półkula i półwalec) i pokrycia tych obiektów dachem wielopołaciowym składającym się z cząstkowych płaszczyzn połączonych ze sobą, o różnym kącie nachylenia (od 15° do 45° na budynku mieszkalnym oraz 10° i 30° na garażu) nie jest możliwe wskazanie głównej połaci dachu o jednakowym spadku, gdyż takiej nie ma. Decyzją z [...] marca 2018 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego. Odnosząc się do sprawy organ stwierdził, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązanie dachu budynku mieszkalnego i garażu nie spełnia warunku określonego w § 13 pkt 2 lit. h planu miejscowego gminy Ł. ze względu na brak głównych połaci dachu o jednakowym spadku. Organ stwierdził, że planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], którego podstawowe przeznaczenie to tereny zabudowy zagrodowej, dla której w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (Dz. Urz. Woj. L. . z 2009 r. Nr [...] poz. 3191) w rozdz. III w § 13 pkt 2 lit. h ustala się dachy o kącie nachylenia połaci do 45°, przy czym główne połacie dachu muszą mieć jednakowy spadek. Organ wyjaśnił, że połać dachowa to część lub całość powierzchni dachu o nachyleniu jednokierunkowym, ograniczona zazwyczaj okapem, narożami i koszami, a w dachach z kalenicą również kalenicą. Połacie dachu mogą być proste, łamane lub krzywiznowe. Organ stwierdził, że z projektu budowlanego wynika, że dach nad budynkiem mieszkalnym oraz garażem wielopołaciowym jest wykończony blachą o kątach spadku połaci dla dachu nad budynkiem mieszkalnym wynoszących: 15°, 30°, 45° oraz dla dachu nad garażem: 10° i 30°. W ocenie organu II instancji w tym stanie faktycznym brak jest możliwości wskazania głównych połaci dachu o jednakowym nachyleniu w projektowanej inwestycji tak nad budynkiem mieszkalnym, jak i garażem. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wskutek przyjęcia formy obiektów kubaturowych (półkula i półwalec) i pokrycia tych obiektów dachem wielopołaciowym składającym się z cząstkowych płaszczyzn połączonych ze sobą, o różnym kącie nachylenia wprawdzie poszczególne elementy w formie trapezów mają nachylenie maks. do 45° na budynku mieszkalnym i 30° na garażu, jednak nie jest możliwe wskazanie głównych połaci dachu o jednakowym spadku, gdyż takich nie ma. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że skoro ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji na terenie objętym planowaną inwestycją nie zostały zachowane, organ I instancji zasadnie odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie inwestorzy zaskarżyli decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie zarówno decyzji organu II, jak i I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.), dalej w skrócie: "k.p.a.", polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, poprzez uznanie za nieistotną opinii urbanistycznej z [...] stycznia 2018 r., sporządzonej przez głównego projektanta mgr inż. A. C., dotyczącej interpretacji ustaleń zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. uchwalonego przez Radę Miejską w Ł. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w zakresie geometrii dachu zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń organu administracji w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ; - art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. i wynikających z powołanych przepisów zasad prawdy obiektywnej, praworządności oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego bez dogłębnej analizy stanu faktycznego, w sposób ukierunkowany na znalezienie podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji poprzez stosowanie przez organ administracji rozszerzającej i dowolnej wykładni przepisu §13 pkt 2 lit. h miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. na niekorzyść skarżących oraz interpretowanie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy zastosowaniu swobodnych, dowolnych definicji niewystępujących w tym planie; - art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. względnie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie ich zastosowania, a w konsekwencji zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji albo wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; II. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu § 13 pkt 2 lit. h miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. poprzez jego błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń organu w zakresie zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją organ odmówił skarżącym udzielenia pozwolenia na budowę, stanowisko swoje uzasadniając tym, że przedłożony przez skarżących projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, że działka skarżących, na której planowana jest budowa domu i garażu, położona jest we wsi W., dla której obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą NR [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] października 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. (Dziennik Urzędowy Województwa Nr [...], poz. 3191). Działka skarżących położona jest na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczonym symbolem RM-1, co jest w sprawie bezsporne. Zgodnie z § 13 pkt 1 planu podstawowe przeznaczenie tego terenu to zabudowa zagrodowa, a dopuszczalne to usługi materialne, budynki gospodarcze i garaże, obiekty małej architektury, drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, urządzenia i obiekty związane z infrastrukturą techniczną i sieci uzbrojenia technicznego. Dla tego terenu ustalone zostały w § 13 pkt 2 lit. a - l zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Pod literą "h" zawarte jest ustalenie o brzmieniu: "dachy o kącie nachylenia połaci do 45° przy czym główne połacie dachu muszą mieć jednakowy spadek". Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. organ I instancji nałożył na skarżących m. in. obowiązek przedłożenia projektu spełniającego wymagania § 13 ust. 2 pkt 2h zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. "w zakresie spełnienia warunku - dach o kącie nachylenia połaci do 45° przy czym główne połacie dachu muszą mieć jednakowy spadek". Wykonując postanowienie organu w zakresie przedłożenia projektu spełniającego wymagania § 13 pkt 2 lit. h zmiany miejscowego planu zagospodarowania skarżący przedłożyli opinię urbanistyczną z [...] stycznia 2018 r., podpisaną przez A. C. - G. Projektanta, w której stwierdzono, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na wybór kształtu dachu. Opinia zwraca uwagę, że projektowany budynek pokryty będzie dachem wielopołaciowym o kątach spadku połaci do 45°. Wskazane na rysunkach projektu dachu niezbędne nachylenie poszczególnych elementów odpowiada ustaleniom zawartym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego co do jednakowego nachylenia połaci, które w projekcie stanowią połączone elementy w postaci trapezów. Organ nie podzielił stanowiska projektanta wyrażonego w przedłożonej przez skarżących opinii i stwierdził, że projekt nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie wsi W.. Spór w sprawie sprowadza się zatem do interpretacji ustaleń planu. Sąd nie podziela stanowiska organu, że projektowany dach nie odpowiada wymogom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie wsi W., z uwagi na to, że w projekcie dachu nie da się wyróżnić połaci głównych, a tym samym nie jest spełniony warunek określony w § 13 pkt 2 lit. h planu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z przepisu § 13 pkt 2 lit. h planu nie wynika, by na terenie wsi W., oznaczonym symbolem RM-1, jedyną dopuszczalną formą dachu był dach dwuspadowy, zatem dopuszczalna jest również realizacja budynków z dachem o większej ilości połaci, pod warunkiem oczywiście, by kąt nachylenia połaci wynosił do 45°. Liczba połaci nie została w planie określona, dopuszczalne są zatem dachy wielopołaciowe. Z § 13 pkt 2 lit. h planu nie wynika również, że dach musi mieć połacie główne. Plan stanowi jedynie, że spadek połaci głównych ma być jednakowy, co nie oznacza, że zgodnie z planem dopuszczalne są tylko dachy o wyraźnie wyodrębnionych połaciach głównych, jak twierdzi organ. Sformułowanie przepisu § 13 pkt 2 lit. h planu nie daje podstaw do takiej wykładni. Wprawdzie ani przepisy prawa budowlanego, ani plan nie zawierają definicji połaci dachu, jednak zauważyć należy, że dachy wielospadowe (takie jak na budynku mieszkalnym w niniejszej sprawie) mają więcej niż dwie połacie; mogą być one jednakowe (jak w niniejszej sprawie), mogą też się różnić wielkością, kształtem, czy kątem nachylenia. W sytuacji, gdy w dachu wielospadowym połacie są jednakowe, uznać można, że wszystkie połacie są połaciami głównymi. Warunek jednakowego spadku tych połaci i kąta nachylenia do 45° jest wówczas w niniejszej sprawie spełniony. Jeżeli natomiast uzna się, tak jak organ, że tego typu dach nie ma połaci głównych, wymóg jednakowego spadku połaci głównych określony w § 13 pkt 2 lit. h planu nie miałby w sprawie zastosowania. Jak już bowiem wyżej wskazano, przepis § 13 pkt 2 lit. h nakazuje jedynie zachowanie wymogu jednakowego spadku połaci głównych, nie wprowadza natomiast wymogu projektowania dachów o wyraźnym wyodrębnieniu dwóch lub czterech połaci głównych. Nie wprowadza również zakazu budowy dachów wielopołaciowych o jednakowych połaciach, mających jednakowy spadek i kąt nachylenia określony w planie. Całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że "warunek określony w pkt 2 lit. h, tj. »główne połacie dachu muszą mieć jednakowy spadek« jest charakterystyczny dla dachów dwu- i czterospadowych występujących właśnie w zabudowie tradycyjnej". Nie wzięto w nim pod uwagę choćby tego, że jednakowe połacie mogą występować również w dachach mających więcej niż cztery "spadki", a ponadto tego, że w tzw. dachach kopertowych (będących rodzajem dachów czterospadowych) nie sposób wyodrębnić połaci głównych i pozostałych. Należy zauważyć, że w garażu, tj. w budynku w kształcie półwalca istnieją dwie główne połacie dachowe o jednakowym kącie nachylenia do 45°, co spełnia warunek określony w § 13 pkt 2 lit. h planu. Zgodność projektu dachu z planem potwierdziła przedłożona przez skarżących opinia urbanistyczna. Wprawdzie opinia ta nie ma charakteru wiążącego, nie sposób jednak nie zauważyć, że sporządzona została przez specjalistę w zakresie planów zagospodarowania przestrzennego i podkreśla, że sposób sformułowania w planie wymagań co konstrukcji dachów na terenie oznaczonym symbolem RM-1 umożliwia wybór kształtu dachu. Nie musi to być zatem dach dwu lub czterospadowy, jak wskazuje organ. Należy ponadto zauważyć, że zasada wolności zabudowy nakazuje wszelkie wątpliwości wykładać na korzyść inwestora. Przy takim jak przytaczane wielokrotnie sformułowaniu przepisu § 13 pkt 2 lit. h planu organ nie może dokonywać interpretacji zawężającej, niekorzystnej dla inwestora i wprowadzającej zakazy, których nie da się wyinterpretować z brzmienia przepisu. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, która dotknięta jest tymi samymi uchybieniami. Rozpoznając sprawę ponownie organy dokonają oceny przedłożonego przez skarżących projektu, mając na uwadze treść przepisów art. 32 - 35 Prawa budowlanego, określających warunki wydania pozwolenia na budowę, wymagania co do projektu i obowiązki organu w zakresie sprawdzenia spełniania przez projekt wymagań określonych w przepisach. Organy zobowiązane będą również do uwzględnienia dokonanej przez sąd w niniejszej sprawie oceny prawnej dotyczącej zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.". O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.). Na koszty te składają się uiszczony przez skarżących wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w kwocie [...]zł i uiszczone opłaty skarbowe od pełnomocnictw w kwocie [...]zł.