II SA/Lu 496/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją z 26 kwietnia 2021 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania R. P. (dalej jako: skarżąca), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Biłgoraju z 3 lipca 2019 r., w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z 21 marca 2019 r., w którym zakwestionowała legalność umiejscowienia otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w B. przy ul. K. . Podczas oględzin, przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 2019 r., ustalono, że na ww. działce zlokalizowany jest murowany budynek mieszkalny o wymiarach 6,95 m x m 14,47 m z dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej, pokrytym blachą trapezową ze spadkiem w stronę własnego podwórza i w kierunku jezdni. Budynek zlokalizowany jest w odległości 3,05 m od ogrodzenia z działką nr [...] i 4,90 m od krawędzi drogi; budynek jest użytkowany, wyposażony w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną; ściana szczytowa znajduje się w odległości 3,05 m od ogrodzenia z działką nr [...] i w odległości 6,06 m od murowanego budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce. W ścianie budynku od strony działki sąsiedniej nr [...] usytuowane są cztery otwory okienne (2 otwory na parterze, po jednym na I i II piętrze). W wyjaśnieniach złożonych do protokołu oględzin inwestor L. W. wskazał, że budynek wybudował na podstawie pozwolenia na budowę z 1981 r. Według niego granica z działką nr [...] nie jest sporna i wyznacza je ogrodzenie. Okna w ścianie budynku od strony działki nr [...] zostały zrealizowane w momencie budowy budynku. R. P. natomiast wyjaśniła, że kupiła działkę nr [...] w 1997 r., kiedy okna już istniały, jednak według niej ogrodzenie zostało przesunięte w jej działkę. Żąda więc zamurowania czterech okien znajdujących się w ścianie od strony granicy z jej działką jako nielegalne. Organ ustalił, że sporny budynek został zrealizowany na podstawie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z 6 października 1981 r., wydanej przez Naczelnika Miasta Biłgoraj. Projekt budowlany stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę przewidywał lokalizację otworów okiennych w ścianie budynku od strony granicy z działką nr [...]. Decyzją z 27 września 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 2325; dalej jako P.b.), odmówił nakazania H. i L. małżonkom W. zamurowania otworów okiennych usytuowanych w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], zwróconej w stronę granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wobec ustalenia, iż sporny budynek nie stanowi samowoli budowlanej, sprawę należało rozpatrywać w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., a do oceny zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi należało zastosować rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62 ze zm.; dalej jako: r.w.t. z 1980 r.). W ocenie organu, skoro w chwili wydawania pozwolenia na budowę sąsiednia działka nie była zabudowana (budynek mieszkalny na działce nr [...] powstał w 1998 r., o czym świadczy wpis w ewidencji gruntów i budynków), nie można przyjąć, że usytuowanie spornych otworów okiennych w odległości 3,05 m od granicy działki sąsiedniej narusza przepis § 12 r.w.t. z 1980 r. Ponadto organ wskazał, że otwory okienne w ścianie budynku od strony granicy z działką nr [...] uwzględnione zostały w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi I instancji błędną interpretację § 12 r.w.t. z 1980 r. Skoro organ ustalił, że sporny budynek znajduje się w odległości 3,05 m od granicy, zaś budynek mieszkalny skarżącej znajduje się w odległości 3 m od granicy, to całkowita odległość pomiędzy obydwoma budynkami wynosi 6 m, a nie wymagane w tym przepisie - 8 m. Poza tym, w ocenie skarżącej, organ błędnie ustalił datę budowy jej budynku, który w rzeczywistości został wybudowany w latach 80-tych, najprawdopodobniej równocześnie ze spornym budynkiem mieszkalnym na działce nr [...], jednak przez wiele lat stał jako pustostan w stanie surowym zamkniętym. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 27 września 2019 r. Lubelski WINB uchylił w całości decyzję organu I instancji i nakazał H. i L. W. - właścicielom budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...], wypełnienie czterech spornych otworów okiennych materiałem ściennym lub materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery czy cegła szklana - w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r., w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego usytuowanie spornych otworów okiennych jest sprzeczne z treścią § 12 r.w.t. z 1980 r. W wyniku rozpoznania skargi H. W. i L. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 30 czerwca 2020 r. (II SA/Lu 678/19), uchylił decyzję Lubelskiego WINB z 27 września 2019 r. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie stwierdził przesłanek uzasadniających wydanie nakazu wypełnienia spornych otworów okiennych wynikających z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine P.b. Sąd wskazał również, że organ powinien jednoznacznie ustalić, czy na działce sąsiedniej istniała w dacie wydania pozwolenia zabudowa. Rozpatrując sprawę ponownie Lubelski WINB zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowych oględzin w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie. W wyniku oględzin, przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 2020 r., ustalono, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie nie uległ zmianie. Organ podjął także czynności zmierzające do pozyskania dokumentacji dotyczącej przystąpienia do użytkowania spornego budynku mieszkalnego, jednak uzyskano wyłącznie informację o odręcznej adnotacji w rejestrze pozwoleń (zgłoszeń, zawiadomień) na budowę i użytkowanie, o treści: "Data wydania pozwolenia (przyjęcia zgłoszenia, zawiadomienia) na użytków. tj. [...]". Na wezwanie organu skarżąca przedłożyła dokumentację dotyczącą budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr [...]. W tej sytuacji wskazaną na wstępie decyzją z 26 kwietnia 2021 r., Lubelski WINB, utrzymał w mocy decyzję PINB w Biłgoraju z 3 lipca 2019 r. W uzasadnieniu organ powołał się na wiążący charakter oceny prawnej i wskazań zawartych w ww. wyroku WSA w Lublinie z 30 czerwca 2020 r. i obszernie przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku. W ocenie organu nie można jednoznacznie stwierdzić, który z sąsiadujących ze sobą budynków mieszkalnych (na działkach nr [...]) został zrealizowany jako pierwszy. Skoro nie da się tej kwestii rozstrzygnąć przy dostępnym materiale dowodowym, nie można skutecznie postawić właścicielom spornego budynku mieszkalnego zarzutu wykonania robót budowlanych niezgodnie z prawem W ślad za wyrokiem WSA w Lublinie organ odwoławczy podkreślił, że biorąc pod uwagę szerokość działki nr [...] i szerokość budynku, nie było możliwości, by usytuować ścianę z oknami w większej odległości od granicy z działką nr [...]. Wiarygodne jest także twierdzenie inwestorów, że nie mieli wpływu na wybór projektu budowlanego, bowiem z zapisów planu miejscowego wynika, jakie projekty przewidziano dla zabudowy bliźniaczej. W ocenie organu w sprawie nie doszło więc do naruszenia ww. przepisów techniczno-budowlanych jak i przepisów przeciwpożarowych. Samo zbliżenie do granicy z działką sąsiednią nie powoduje ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki co miało by negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość. Organ wskazał również, że skarżąca przedłożyła akt notarialny z 1997 r., dotyczący nabycia działki nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym, zrealizowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 6 lipca 1981 r. Do ww. dokumentu dołączono projekt zagospodarowania działki nr [...] (obecnie nr [...]), która zawiera adnotację "działka niezabudowana". Przedmiotowy budynek na działce nr [...] został zrealizowany na podstawie decyzji z 6 października 1981 r., co nie oznacza że jego budowa rozpoczęła się później niż budowa budynku obecnie zlokalizowanego na działce nr [...]. Skarżąca nie przedłożyła w tej kwestii żadnego przeciwdowodu sugerując się jedynie datami wydania ww. pozwoleń. Naniesienie budynku na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego następuje dopiero w chwili zakończenia budowy i przyjęciu budynku do użytkowania wobec czego nie można przyjąć, iż w dacie realizacji przedmiotowego budynku, działka nr [...] była już zabudowana jak twierdzi skarżąca. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Lubelskiego WINB pełnomocnik R. P. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności poprzez niezweryfikowanie aktualnego przebiegu granicy działki należącej do skarżącej i nieuwzględnienie protokołu z oględzin nieruchomości z dnia 25 kwietnia 2019 roku, z którego to jednoznacznie wynika, że odległość budynku do granicy wynosi jedynie 3,05 m, a zatem jest niezgodne z obowiązującymi przepisami. Ponadto pełnomocnik zarzucił naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, nr 75, poz. 690) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 P.b., poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie zamurowania spornych otworów okiennych, podczas gdy rzeczywista odległość pozostawionych otworów okiennych na przedmiotowej działce wynosi zaledwie około 3,05 m, a zatem jest niezgodna z ww. przepisami. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji. Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia poprzedniej decyzji Lubelskiego WINB z 27 września 2019 r. wyrokiem WSA w Lublinie z 30 czerwca 2020 r. (II SA/Lu 678/19), kwestią o kluczowym znaczeniu dla rozpoznawanej sprawy jest zastosowanie się przez organ odwoławczy do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku. W ocenie Sądu Lubelski WINB w pełni zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku i w pełni wykonał zawarte tam wskazania. Wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2020 r. jest o tyle istotny, że ocena prawna w nim zawarta wiąże w rozpoznawanej sprawie nie tylko organy administracji publicznej, ale i sąd administracyjny, który ponownie kontroluje legalność wydawanych przez nie decyzji (art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie, biorąc pod uwagę fakt, że zarzuty i argumenty podniesionych w skardze dotyczą kwestii, które były już przedmiotem oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 30 czerwca 2020 r. Fakt, że jest to ocena wyrażona w prawomocnym wyroku uniemożliwia podejmowanie polemiki z tą oceną. Należy zatem przypomnieć, że w uzasadnieniu ww. wyroku w ramach wiążącej oceny prawnej WSA w Lublinie podkreślił, że Lubelski WINB nakazując inwestorom zlikwidowanie otworów okiennych w ścianie północnej tego budynku nie stwierdził, by budynek stwarzał zagrożenie bezpieczeństwa życia lub mienia art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.), nie stwierdził też, by zbliżenie budynku do granicy działki sąsiedniej nr [...] naruszało przepisy przeciwpożarowe, nie uzasadnił dostatecznie "istotnego naruszenia przepisów" (art. 50 ust. 1 pkt 4 in fine P.b.) w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie, wręcz przeciwnie, stwierdził, że budynek zrealizowano zgodnie z tym pozwoleniem. Organ odwoławczy dokonał w rzeczywistości wyłącznie oceny inwestycji w takim samym zakresie, w jakim uczynił to organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu organ wadliwie zinterpretował przepis § 12 rozporządzenia, gdyż przepis ten stosuje się także w sytuacji, gdy sąsiednia nieruchomość nie jest zabudowana. Zgodnie bowiem z wnioskowaniem a maiori ad maius - skoro przepis ten pozwala na zbliżenie budynku do 3 m od granic działki, jeśli na sąsiedniej działce znajduje się już budynek, to tym bardziej jest to możliwe, gdy działka sąsiednia nie jest zabudowana. O ile więc działka nr [...] w dacie wydania pozwolenia na budowę spornego budynku była niezabudowana, dopuszczenie sytuowania tego budynku w odległości 3 m od granicy nie naruszało tego przepisu. W ramach wytycznych co do dalszego postępowania Sąd zalecił ustalenie, czy na działce sąsiedniej (nr [...]) istniała w dacie wydania pozwolenia zabudowa. Ponadto Sąd wskazał, że rozpatrując ponownie odwołanie organ będzie musiał uwzględnić wiążące stanowisko Sądu co do braku podstaw do wydania wobec inwestorów decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Należy w tym miejscu odnotować, że po wydaniu ww. wyroku stan prawny uległ zmianie na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zmiana ta nie podważyła jednak mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku z 30 czerwca 2020 r., bowiem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy obowiązujące w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji, (art. 25 ustawy nowelizującej), a zatem te, na bazie których sformułowana została ocena prawna w wyroku Sądu. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania prawidłowości ocen i argumentów wyrażonych przez Lubelskiego WINB. Lubelski WINB w pełni wykonał wytyczne zawarte w wyroku w sprawie II SA/Lu 678/19. Organ podjął czynności zmierzające do ustalenia kolejności realizacji inwestycji budowlanych na obydwu działkach (nr [...] i [...]), jednakże rozstrzygnięcie kwestii pierwszeństwa okazało się niemożliwe z uwagi na obiektywne okoliczności – brak dostępnych danych, co jest w pełni zrozumiałe, biorąc pod uwagę, że inwestycje były realizowane 40 lat temu. Ustalenia te są zresztą zbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, bo kwestie kluczowe zostały już rozstrzygnięte w ocenie prawnej wyrażonej w ww. wyroku Sądu. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w ramach oceny prawnej, która nie tylko wiązała Lubelskiego WINB, ale wiąże również sąd rozpoznający skargę na decyzję z 26 kwietnia 2021 r., w poprzednim wyroku WSA w Lublinie jednoznacznie wskazał, że w sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek upoważniających organ nadzoru do podjęcia władczej interwencji w ramach postępowania naprawczego (art. 50 ust. P.b.). Sporny budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę (brak przesłanki z pkt 1 i 3), nie stwierdzono żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia dla środowiska (brak przesłanki z pkt 2), sporne otwory okienne wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym nim projektem budowlanym, a zbliżenie budynku do granicy z działką nr [...] nie powoduje ani istotnego naruszenia przepisów (brak przesłanki z pkt 4). Trzeba przy tym odnotować, że odnosząc się do przesłanki istotnego odstępstwa od przepisów Sąd zwrócił uwagę na okoliczności rozpoznawanej sprawy, tj. fakt, że sporny budynek został wybudowany na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę wydanego w 1982 r., kwestia odległości budynku od granicy z działką nr [...] nie była kwestionowana przez ponad 30 lat, biorąc pod uwagę szerokość działki nr [...] i szerokość budynku, determinowaną projektem budowlanym, którego treść narzucał ówcześnie obowiązujący plan miejscowy, nie było możliwości usytuowania ściany z oknami w większej odległości od granicy z działka nr [...]. Nader istotne jest stwierdzenie Sądu, bazujące zresztą na poglądzie utrwalonym w orzecznictwie, że "Ustalanie istotnego naruszenia przepisów przez organ nadzoru musi dać się pogodzić z zasadą zaufania stron do organów władzy publicznej, przejawiającą się w realizacji inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem budowlanym i zatwierdzonym - przez organy władzy publicznej, tj. organy architektoniczno-budowlane - projektem budowlanym. Nie do pogodzenia z tą zasadą jest, by różne organy na przestrzeni nawet kilkudziesięciu lat odmiennie oceniały legalność inwestycji budowlanej, a w konsekwencji wydawały orzeczenia sprzeczne wobec inwestora. W sytuacji zrealizowania obiektu na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, pojęcia ‘istotnego naruszenia warunków określonych w przepisach’ nie można odnosić do prostego porównania przez organ nadzoru budowlanego rozwiązań przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i warunków udzielonego pozwolenia z przepisami obowiązującymi w dacie wydawania pozwolenia na budowę". Jakakolwiek polemika ze stwierdzeniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku wydanym w tej samej sprawie jest wykluczona, stanowiłaby bowiem naruszenie art. 153 p.p.s.a. Skoro nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 50 ust. 1 P.b., nie było również podstaw do nakładania na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., co jednoznacznie, w sposób wiążący przesądził Sąd już w poprzednim wyroku, w sprawie II SA/Lu 678/19 (zob. w szczególności s. 16-17 uzasadnienia). W konsekwencji nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Lubelskiego WINB, skoro jest ona w pełni zgodna z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w ww. wyroku. Niezasadne wobec tego są podniesione w skardze zarzuty. Po pierwsze, błędem pełnomocnika skarżącej jest powoływanie się na naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r. skoro zastosowanie miały przepisy rozporządzenia z 1980 r., z uwagi na okres, w którym wydano pozwolenie na budowę i wybudowano sporny budynek. Po drugie, zarzuty odnoszące się do niezachowania norm odległościowych są niezasadne wobec wiążącej w sprawie oceny prawnej wyrażonej wcześniej przez Sąd w wyroku z 30 czerwca 2020 r. Po trzecie, z tych samych przyczyn niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem i one odnoszą się do kwestii wadliwej oceny zachowania odległości spornego budynku od granicy działki. Ponownie należy stwierdzić, że zarzut w istocie stanowi niedopuszczalną polemikę z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sadu wydanym w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.