II SA/Lu 497/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. M. R. zwrócił się do Prezydenta Miasta L. o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budynku wielorodzinnego o czterech kondygnacjach nadziemnych (mieszczących 11 lokali mieszkalnych) i jednej kondygnacji podziemnej (garaż) na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L.. W toku postępowania inwestor dokonał zmian w treści wniosku dotyczących powierzchni zabudowy (z 11 na 8 lokali mieszkalnych), wysokości projektowanego obiektu oraz formy zadaszenia. Decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] stycznia 2015 r., znak: [...] organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego o czterech lokalach mieszkalnych z parkingiem podziemnym na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że z przeprowadzonej analizy wynika możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w niniejszej decyzji z ograniczeniem wielkości programu użytkowego projektowanego obiektu do czterech lokali mieszkalnych z uwagi na charakter i intensywność sąsiedniej zabudowy, tworzącej wspólną przestrzeń dostępną z tej samej drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. zarzucił niezgodne z prawem ograniczenie przez organ zakresu inwestycji do realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego o nie więcej niż 4 lokalach mieszkalnych oraz powierzchni zabudowy (maksimum 33% przy udziale minimum 40% powierzchni biologicznie czynnej), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do 9,9, m w poziomie gzymsu i maksymalnej wysokości poziomu kalenicy - do 12,5 m. Zdaniem inwestora, w procesie ustalania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej u.p.z.p.) poprzez wadliwe ustalenie, że na działce nr [...] nie można realizować inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego o ośmiu lokalach mieszkalnych w sytuacji, gdy na analizowanym obszarze występuje również zabudowa, w której zamieszkuje sześć albo osiem rodzin. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło w całości decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kolegium, powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania tereny w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), podniosło, że organ pierwszej instancji prawidłowo sporządził analizę obszaru, a jej wyniki w postaci części tekstowej i graficznej, stanowiące według § 9 ust. 2 rozporządzenia załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zamieścił w materiale dowodowym sprawy. W ocenie kolegium, wyznaczenie przez organ pierwszej instancji minimalnego obszaru analizowanego poprzez ustalenie jego granic w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń, a zamieszczenie informacji w tym zakresie w części tekstowej analizy czyni zadość wymogom prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, zaś organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym, że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez wnioskodawcę, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi opisującymi planowany obiekt budowlany. Zdaniem organu, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanego obiektu budowlanego oraz funkcja, jaką ma pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych, takie jak, np. wysokość budynku, ilość kondygnacji, linię architektoniczną geometrię dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 r., IV SA/Wa 777/08, LEX nr 519032, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 września 2008 r., II SA/Kr 543/08, LEX nr 519036). Kolegium stanęło na stanowisku, że organ ustalający warunki zabudowy poprzez wyznaczenie wartości poszczególnych parametrów cech nowej zabudowy nie był związany treścią wniosku M. R.. Pomimo tego, jak podniosło kolegium, decyzja organu pierwszej instancji nie mogła zostać uznana za nie naruszającą przepisów prawa obowiązujących na tym etapie procesu inwestycyjnego. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, której zaistnienie w sprawie rozstrzyga o dopuszczalności realizacji wnioskowanej inwestycji. Chodzi o nawiązanie przez projektowany obiekt do dotychczasowej funkcji terenu, tj. o zachowanie zagospodarowania i zabudowy terenu istniejących na danym obszarze. Stąd, w ocenie organu, nie jest możliwa realizacja np. zabudowy zagrodowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Również rodzaj zabudowy mieszkaniowej występującej w obszarze analizowanym wyklucza możliwość realizacji innego rodzaju zabudowy mieszkaniowej niż zastany na danym terenie. Nie chodzi bowiem o wyłącznie o samą funkcję zabudowy, ale też o jej rodzaj. Analizując zatem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, przede wszystkim zaś część tekstową i graficzną analizy obszaru, kolegium zauważyło, że występująca w granicach tego obszaru zabudowa to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z obiektami towarzyszącymi. Organ stwierdził, że na żadnej z działek znajdujących się na tym obszarze nie ma obiektu mieszkalnego wielorodzinnego, do którego mógłby nawiązywać projektowany budynek. Stwierdzenia tego nie może zmienić podnoszony przez inwestora argument, iż w niektórych z tych obiektów mieszka kilka rodzin. Rozstrzygającym argumentem w tym zakresie jest to, na jaki obiekt mieszkalny zostało wydane pozwolenie na budowę, nie zaś ilość rodzin w nim mieszkających. Kolegium podniosło następnie, że budownictwo mieszkaniowe wielo- i jednorodzinne różni się zasadniczo co do samej definicji, a przez to wyklucza sytuację, w której pośród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalne jest lokalizowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, chociażby o parametrach zbliżonych do obiektów jednorodzinnych. Tym m.in. kierował się organ pierwszej instancji, ograniczając program inwestycji. Kolegium zaznaczyło, że inwestor, co wprost wynika z odwołania, nie jest zainteresowany realizacją inwestycji w tak radykalnie ograniczonym zakresie. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał za konieczne ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji, zwłaszcza pod kątem dopuszczalności realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego pośród zabudowy jednorodzinnej ukształtowanej pod rządami obowiązującego wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tej części miasta L.. Ubocznie kolegium wyraziło pogląd, że zmiana definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która aktualnie wyklucza realizację jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tzw. małych domów mieszkalnych (nie więcej niż 4 lokale mieszkalne), nie pozwala na tak zrealizowane przed laty osiedle budynków jednorodzinnych wprowadzić zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W skardze na tę decyzję M. R. zarzucił naruszenie: 1) art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez wadliwe ustalenie, że w niniejszej sprawie nie można ustalić warunków zabudowy dla budynku o ośmiu lokalach mieszkalnych; 2) art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżne i dowolne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przyjęcie, że w okolicy ul. [...] w L. znajdują się wyłącznie domy jednorodzinne, podczas gdy w rzeczywistości występuje w przedmiotowym rejonie zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa, jak też zabudowa z wyższymi parametrami, zarówno co do procentu powierzchni zabudowy, jak i maksymalnej wysokości linii okapu dachu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że kolegium ograniczyło się do zbadania tzw. "najbliższego sąsiedztwa" planowanej inwestycji, czyli zbadania, jaka zabudowa występuje w minimalnym obszarze analizy (tj. 67,8 m od granic nieruchomości). Zdaniem skarżącego, samorządowe kolegium odwoławcze nie wzięło pod uwagę, że w analogicznej odległości od nieruchomości sąsiednich objętych analizą występują zarówno budynki o przeznaczeniu wielorodzinnym, jak i mieszkalno-usługowym (np. na terenie obrębu 31 - S., arkusz 12, linia ulicy [...] - np. działki [...] - występuje zabudowa wielorodzinna (działki w bardzo bliskim sąsiedztwie obszaru analizy- około 100 metrów; na terenie obrębu 31 - S., arkusz 12, działka [...], realizowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku usługowo-mieszkalnego, inwestycja realizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...]; na terenie obrębu 31 - S., arkusz 14, działka [...] występuje zabudowa wielorodzinna, w sąsiedztwie typowej dla tego rejonu zabudowy jednorodzinnej). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca, w oparciu o dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie sąd ma obowiązek uwzględnić skargę. Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Już z samej konstrukcji art. 138 k.p.a., a także z literalnej wykładni § 2 tego przepisu, wynika, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy - zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (tak m. in. wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 2246/97, SIP nr 46694; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, SIP nr 47269; wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/2002, Lexis.pl nr 2126414, MoP 2004, nr 2, s. 60). Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Przyjąć w związku z tym należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia lub nieistnienia określonych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, to nie ma potrzeby ponownego przeprowadzenia tych dowodów. Organ odwoławczy nie może zatem wyłącznie z tego powodu zwrócić sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., uchylając decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego o czterech lokalach mieszkalnych z parkingiem podziemnym na działce oznaczonej numerem [...], położonej przy ul. [...] w L., istotnie naruszyło dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. Zważyć należy, że organ odwoławczy uznał, że nie budzi żadnych zastrzeżeń zarówno wyznaczenie przez organ pierwszej instancji obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, jak i ustalenia tego organu co do obiektów budowlanych, które znajdują się na tym obszarze, ich funkcji i cech, w tym linii zabudowy, wielkości powierzchni, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu. Kolegium nie podzieliło natomiast dokonanej przez organ pierwszej instancji oceny co do dopuszczalności realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego, chociażby o parametrach zbliżonych do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w sytuacji, gdy na obszarze analizowanym występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z obiektami towarzyszącymi. Niewątpliwie wskazane przez organ drugiej instancji uchybienie nie uzasadniało wydania decyzji kasacyjnej. Kolegium nie wykazało, że zgromadzone w sprawie dowody są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, innymi słowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeciwnie, organ odwoławczy zakwestionował jedynie dokonaną przez Prezydenta Miasta L. ocenę możliwości wzniesienia planowanej przez wnioskodawcę inwestycji na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nie wskazał przy tym żadnych czynności postępowania wyjaśniającego, których przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji jest konieczne dla wyjaśnienia istoty sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości, że kolegium, uznając za prawidłowe i wyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji i kwestionując jedynie dokonaną przez ten organ ocenę materiału dowodowego, niezasadnie uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta L. do ponownego rozpatrzenia, co narusza dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Powyższe obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o dyspozycję art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Z zachowaniem wymogów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. i z uwzględnieniem odpowiednich norm prawa materialnego dokona oceny wniosku skarżącego i wyda merytoryczne rozstrzygnięcie, mając na uwadze, że – wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji – organ jest związany przedstawioną we wniosku charakterystyką urbanistyczną inwestycji. Związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji, gdyż może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 602/06; wyrok NSA z 6 grudnia 2011 r., II OSK 1827/10, http//orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji traci zaś możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby bowiem zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. W związku z powyższym sąd orzekł, jak w sentencji.