II SA/Lu 497/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] czerwca 2025 r. znak: [...] (postępowanie 373281559) w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przyznanego na dziecko S. M. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 września 2024 r. znak: [...] II. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia 23 czerwca 2025 r. znak: [...] (postępowanie [...]), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej także jako: Prezes), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 września 2024 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przyznanego na dziecko S. M.. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 16 grudnia 2022 r., ZUS pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. poinformował skarżącą o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko – S. M. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od 6 grudnia 2022 r. do 31 maja 2022 r. Decyzją z 4 września 2024 r. ZUS uchylił przyznane skarżącej prawo do świadczenia na ww. dziecko, wskazując w uzasadnieniu, że skarżąca nie należy do osób, którym przysługuje świadczenie w świetle przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576; dalej jako: u.p.p.w.d.). Decyzją z 23 czerwca 2025 r. Prezes utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Decyzją z 6 września 2024 r. ZUS stwierdził, że wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko – S. M. za okres od 1 grudnia 2022 r. do 31 maja 2023 r., w łącznej kwocie 3 000 zł, stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze. Jednocześnie organ wskazał, że skarżąca jest zobowiązana do zwrotu świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 508,82 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z 6 grudnia 2022 r. wraz z mężem są faktycznymi i prawnymi opiekunami dziecka. Dokumentację w tym zakresie dołączyła do wniosku. Wskazaną na wstępie decyzją, Prezes utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko ZUS. Zdaniem organu piecza bieżąca nie jest równoznaczna pieczy zastępczej i ma charakter doraźny. Podkreślił, że sąd nie umieścił dziecka w pieczy zastępczej. Prezes wskazał, że pomimo wezwania skarżąca nie przedłożyła zaświadczenia o złożonym przyrzeczeniu opiekuna prawnego dziecka lub zaświadczenia potwierdzającego umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej. W tym stanie rzeczy organ uznał, że skarżąca nie należy do ustawowo określonego kręgu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego. W skardze do sądu administracyjnego podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: k.p.a.) poprzez wydanie decyzji w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej; 2. art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez załatwianie sprawy w postępowaniu odwoławczym przez okres od września 2024 r. do czerwca 2025 r. 3. art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności wobec faktu, że skarżącej została powierzona – postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt [...] – bieżąca piecza nad małoletnim [...]; 4. art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. przez brak sporządzenia takiego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego decyzji, aby strona mogła poznać szczegółowe podstawy wydanej decyzji administracyjnej; 5. art. 4 ust. 2 oraz art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. poprzez pozbawienie skarżącej, która jest faktycznym opiekunem małoletniego [...] prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego, pomimo ponoszenia przez nią bieżących kosztów jej utrzymania, oraz poprzez zobowiązanie skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, co pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych; 6. art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. w zw. z art. 8, art. 32, art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 20 i 27 ust. 3 Konwencji Praw Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych z 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r. poprzez ich błędną wykładnię, a zarazem nierówne traktowanie podmiotów oraz przyjęcie, że skarżąca nie należy do kręgu osób, którym przysługuje świadczenie wychowawcze na rzecz małoletniego S. M. wobec braku sprawowania "pieczy zastępczej", przy jednoczesnym sprawowaniu "bieżącej pieczy" na mocy postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III [...], a w związku z tym przez przyjęcie, że skarżąca zobowiązana jest zwrócić nienależnie pobrane świadczenie. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu pierwszej instancji, w związku z czym Sąd uchylił rozstrzygnięcie ZUS. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze, przysługuje, stosownie do treści art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a; opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego; albo opiekunowi prawnemu dziecka; albo dyrektorowi domu pomocy społecznej; albo rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej; albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z definicją legalną (art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d.), pod pojęciem opiekuna faktycznego w rozumieniu ustawy należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Z kolei zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.p.w.d., pojęcie dziecka, na użytek ustawy, obejmuje dziecku dziecko własne, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, dziecko znajdujące się pod opieką prawną, dziecko umieszczone w pieczy zastępczej lub dziecko umieszczone w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p.w.d. osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W świetle ust. 2 tego artykułu, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się: świadczenie wychowawcze przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą to świadczenie (pkt 2); świadczenie wychowawcze wypłacone osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (pkt 5); świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia (pkt 6). W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości to, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad [...] na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III [...]. Postanowienie zostało wydane w trybie zarządzenia tymczasowego, którym powierzono skarżącej i jej mężowi wykonywanie bieżącej pieczy m. in. nad małoletnim S. M., upoważniając ich do podejmowania decyzji w sprawach małoletnich dzieci, dotyczących edukacji i leczenia. Ubocznie należy zauważyć, że z dniem 11 sierpnia 2023 r. dzieci objęte powyższym orzeczeniem, w tym S. M., zostały umieszczone w rodzinie zastępczej skarżącej i jej męża (zaświadczenie nr 66 – o umieszczeniu dzieci w pieczy zastępczej – k. 71 akt admin.). Umieszczenie w rodzinie zastępczej nastąpiło po zakończeniu okresu świadczeniowego, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie opiera się na kwestii prawidłowej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., co rzutuje na kwalifikację świadczenia wypłaconego skarżącej jako nienależnie pobranego w oparciu o art. 25 ust. 1 pkt 6 u.p.p.w.d. Organy oparły swoje rozstrzygnięcie na stanowisku, że skarżąca nie należy do kręgu osób, którym przysługuje świadczenie wychowawcze, gdyż nie została ustanowiona opiekunem prawnym dziecka, ani nie umieszczono dziecka u skarżącej w rodzinie zastępczej. Przyjęto stanowisko, że sprawowanie bieżącej pieczy nie stanowi o spełnieniu przesłanek ustawowych do nabycia prawa do świadczenia wychowawczego. W konsekwencji organ uznał wypłacone skarżącej świadczenie na dziecko – S. M. za nienależnie pobrane. Sąd podkreśla już w tym miejscu, że organy nie wskazały prawidłowo podstawy prawnej decyzji, jednakże na podstawie treści decyzji można przyjąć, że podstawą rozstrzygnięcia był art. 25 ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., jedynie z tego względu, że pozostałe przesłanki wymienione w art. 25 ust. 2 w oczywisty sposób nie mogą mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Interpretując i stosując przepisy polskiej ustawy należy również uwzględniać standard prawnomiędzynarodowy, wyznaczany w tym przypadku przepisami Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 kwietnia 1991 r.; Dz. U. z 1991 r., nr 120, poz. 526, ze zm.). W świetle art. 3 ust. 1 Konwencji, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Zgodnie z art. 20 ust. 1 Konwencji, dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Stosownie zaś do art. 27 ust. 3 Konwencji, Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji, za nieuzasadnione należy uznać ustawowe wykluczenie możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Interpretując i stosując art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. należy uwzględnić przywołane wyżej przepisy art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji, uznając za zasadne bezpośrednie zastosowanie tych unormowań. Powyższe stanowisko, które skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analiza orzecznictwa pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do wypracowania w tej mierze jednolitej, ugruntowanej linii orzeczniczej (por. przykładowo: wyroki NSA z: 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19; 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2707/17; 21 lipca 2022 r., I OSK 1620/19; 7 grudnia 2022 r., I OSK 420/20; wyroki WSA w Bydgoszczy z 8 lipca 2025 r., II SA/Bd 288/25 i 289/25; z 15 lipca 2025 r., II SA/Bd 194/25 i 195/25; wyroki WSA w Gliwicach z 4 października 2024 r., II SA/Gl 467/24; z 20 sierpnia 2025 r., II SA/Gl 585/25; wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2025 r., III SA/Kr 1909/24; wyroki WSA w Lublinie z 18 czerwca 2025 r., II SA/Lu 205 i 206/25; wyroki WSA w Łodzi z 22 maja 2025 r., II SA/Łd 135/25; z 25 czerwca 2025 r., II SA/Łd 207/25; z 8 października 2025 r., II SA/Łd 483/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 29 października 2025 r., II SA/Rz 774/25; wyroki WSA w Warszawie z 13 marca 2025 r., I SA/Wa 1605/24; z 22 sierpnia 2025 r.. I SA/Wa 248/25; z 5 września 2025 r., I SA/Wa 247/25). W świetle powyższych rozważań błędne jest stanowisko organów, jakoby skarżącej nie przysługiwało prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko tj. S. M., nad którym – w okresie świadczeniowym, którego dotyczy rozpoznawana sprawa – sprawowała faktyczną opiekę na podstawie postanowienia sądu rodzinnego, powierzającego jej bieżącą pieczę. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., z uwzględnieniem art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji, prowadzi do wniosku, że osoby takie jak skarżąca (w okolicznościach rozpoznawanej sprawy) spełniają ustawową przesłankę do nabycia prawa do świadczenia wychowawczego. W tym stanie rzeczy konkluzja organów obu instancji, że skarżącej nie przysługiwało świadczenie wychowawcze na dziecko – S. M. jest wadliwa. W konsekwencji błędne są decyzje ZUS i Prezesa wydane w niniejszej sprawie, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Stanowi to wystarczającą przesłankę do ich uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Sąd dostrzegł ponadto następujące uchybienia organów administracji. W żadnej z decyzji organów wydanych w rozpoznawanej sprawie nie wskazano poprawnie podstawy prawnej decyzji. W decyzji ZUS z 6 września 2025 r. wskazano jako podstawę prawną art. 25 u.p.p.w.d., co jest w oczywisty sposób nieprawidłowe. Artykuł ten składa się z kilku jednostek redakcyjnych, różnego stopnia (ustępy, punkty). Poprawne wskazanie podstawy prawnej wymaga jej dokładnego określenia – w tym przypadku rozważany mógł być art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d. Z kolei w zaskarżonej decyzji Prezesa, jako podstawę prawną wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. Nie jest to w żadnej mierze podstawa prawna do wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Organy naruszyły zatem art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w rażący sposób uchybia wymogom prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie sposób w nim znaleźć żadnego wskazania faktów, na których oparto rozstrzygnięcie i źródeł ustalenia tych faktów. Decyzja nie zawiera również istotnego uzasadnienia prawnego, gdyż za takie nie można uznać ogólnikowego wskazania na art. 25 u.p.p.w.d. (jako całość), bez przywołania konkretnych treści normatywnych i wyjaśnienia sposobu ich rozumienia. Podobnie wadliwie sformułowane jest uzasadnienie prawne decyzji Prezesa. Taki sposób sformułowania decyzji w sposób oczywisty narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego – zasadę ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.), czy zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Mnogość spraw rozstrzyganych przez organy ZUS w sprawach świadczeń wychowawczych nie zwalnia z obowiązku stosowania podstawowych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, wynikającego wprost z art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. sąd uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Prezesa ZUS z 23 czerwca 2025 r., jak i poprzedzającą ją decyzję ZUS z 6 września 2024 r. Ponadto, skoro prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. prowadzą do wniosku, że skarżącej przysługiwało prawo do świadczenia, nie ziściły się przesłanki do uznania, że pobrane przez skarżącą świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.p.p.w.d., zatem wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w tym przedmiocie należało umorzyć w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.