II SA/Lu 499/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (spr.), Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant st. ref. Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] , które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. G. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania ; III. nakazuje ściągnięcie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt ) złotych tytułem części nieuiszczonego wpisu. II SA/Lu 499/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał W.G. przedstawienie w terminie do dnia 21 czerwca 2004 r. orzeczenia dotyczącego stanu technicznego budynku przy ul. C. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu przedstawienia orzeczenia i wyznaczył nowy termin na dzień 31 lipca 2004 r., a w pozostałej części utrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że oględziny budynku należącego do W.G. wykazały, że ściany budynku są popękane, występują też ubytki tynku gzymsu i balkonu. Wobec tego, że budynek przylega bezpośrednio do chodnika, jego zły stan techniczny stwarza zagrożenie dla przechodniów. W ocenie organu drugiej instancji prawidłowo w tej sytuacji zastosowany został przepis art. 62 ust.3 ustawy – prawo budowlane, uprawiający właściwy organ do żądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu w razie stwierdzenia jego nieodpowiedniego stanu technicznego, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła W.G., podnosząc, że nie stać jej na opłacenie rzeczoznawcy. Zarzuciła ponadto, że zaistniała sytuacja spowodowana jest dużym natężeniem ruchu samochodowego na ulicy, do której przylega dom skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga W.G. jest uzasadniona, ale nie z przyczyn podanych w jej uzasadnieniu. Podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące przyczyny złego stanu technicznego budynku oraz sytuacji materialnej skarżącej nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji nakazującej przedstawienie ekspertyzy technicznej budynku. Sądy administracyjne, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie są jednak związane zarzutami i wnioskami skargi (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 oraz art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zmianami), jak i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organy obu instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazały przepis art. 62 ust.3 ustawy – prawo budowlane. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji stanowił, że właściwy organ może - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska - nakazać przeprowadzenie, w każdym terminie, kontroli, o których mowa w ust. 1, a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888) nadała temu przepisowi nowe brzmienie: właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli w terminie, o którym mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Zmiana ta weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r., a więc przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. Z mocy przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy. Zmiana przepisu, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., dotyczyła jedynie obowiązku przeprowadzenia kontroli, natomiast jeśli chodzi o przedstawienie ekspertyzy stanu technicznego budynku, to uprawnienia właściwego organu nie uległy zmianie. Analiza przytaczanego przepisu, w obu jego brzmieniach, wskazuje, że możliwość żądania przedstawienia ekspertyzy przewidziana jest w sytuacji, gdy – wobec stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego - zachodzą podstawy do nakazania przeprowadzenia kontroli stanu technicznego budynku lub instalacji. Żądanie przedstawienia ekspertyzy nie stanowi zatem samodzielnego postępowania, które zakończone być powinno wydaniem decyzji, zgodnie z art.104 kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ukształtowanym na tle art. 62 ust.3 , którego brzmienie w części dotyczącej przedstawienia ekspertyzy nie uległo zmianie od chwili wejścia w życie ustawy – prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., utrwalony był pogląd, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli wymaga wydania decyzji, natomiast zobowiązanie do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego dokonane być powinno w drodze postanowienia. W wyroku z dnia 28 stycznia 1998 r. ( IV SA 623/96 nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 62 ust. 3 prawa budowlanego z 1994 r., podobnie jak przepis art. 56 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. umożliwia przerzucenie przez organ obowiązku przedstawienia stosownego materiału dowodowego - ekspertyzy technicznej - na stronę. Już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle stosowania art. 56 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., przyjęto, że organ może zażądać przedstawienia technicznej ekspertyzy postanowieniem wydanym w toku postępowania dowodowego, a nie decyzją administracyjną, której istotą jest zasadniczo rozstrzygnięcie sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Orzecznictwo to zachowało nadal znaczenie. Z kolei w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (IV SA 1622/97, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku poddania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, dodatkowej kontroli, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której mógłby być także określony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub jego części. Jeżeli zachodzi natomiast potrzeba dostarczenia samej ekspertyzy w toku postępowania administracyjnego, to organ orzeka o tym w drodze postanowienia. Zgodnie bowiem z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, o kwestiach wynikających w toku postępowania, a niezbędnych do jego właściwego przeprowadzenia, orzeka się w drodze postanowienia, które ma charakter dowodowy. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń organ podejmuje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Przestawione stanowisko orzecznictwa znalazło także poparcie w literaturze prawniczej. Podkreśla się, że określenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku lub jego części może być zawarte w decyzji tylko wtedy, gdy decyzja ta dotyczy również nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli. Przyczyna tego rozróżnienia leży w tym, że obowiązek przedłożenia ekspertyzy stanowi element innego postępowania i ma charakter dowodowy, nałożenie zaś obowiązku przeprowadzenia kontroli jest samodzielną sprawą administracyjną (por. Zdzisław Kostka: "Prawo budowlane. Komentarz", Gdańsk 2004, s.166). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, z naruszeniem przepisu art. 62 ust.3 ustawy – prawo budowlane, wydały decyzje w przedmiocie nałożenia jedynie obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku. Nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego i nie określiły przedmiotu postępowania, uznając, że przedstawienie ekspertyzy stanowi przedmiot odrębnego postępowania, wymagającego rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Narusza to przepisy art. 6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujące organom administracji działanie na podstawie przepisów prawa i podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także przepisy art.104 § 2 i 123 kodeksu, które stanowią, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji, natomiast postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw. Wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego miało wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji uzasadniało uchylenie także decyzji tego organu, jest to bowiem niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art.135 ustawy ). Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji ustalą stan faktyczny i wyjaśnią, co jest przedmiotem postępowania, w szczególności, czy postępowanie to dotyczy obowiązku okresowych kontroli, do których zobowiązani są właściciele budynków (art.62 ustawy – prawo budowlane), mając na względzie, że przepis art. 62 ust. 3 ustawy – prawo budowlane, w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., zobowiązuje właściwy organ do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli w każdym przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Nie ma natomiast obowiązku żądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego. Jeśli w toku postępowania organ uzna, że przed wydaniem decyzji niezbędne jest przedstawienie tej ekspertyzy, może jej zażądać wydając postanowienie, zgodnie z regułami określonymi w przepisach art.123 – 126 kodeksu postępowania administracyjnego. Żądanie ekspertyzy może być także zawarte w decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia kontroli. Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" oraz art. 152 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji. O kosztach należnych skarżącej Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy, natomiast nakazanie ściągnięcia części wpisu, od którego zwolniona była skarżąca uzasadnione jest przepisem art. 223 § 2 ustawy.