II SA/Lu 500/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. [...] wydanym na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 18, art. 23 § 1, art. 23 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (DZ.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zmianami) po rozpatrzeniu zażalenia M.G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C., z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia grzywny w celu przymuszenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta C. orzekł o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 31 marca 2004 r. nr 2/04. Na postanowienie to zażalenie złożyła M.G. W swoim piśmie formułowała ona zarzuty, do których rozpatrzenia właściwy jest organ egzekucyjny nie zaś organ sprawujący nad nim kontrolę. Niezależnie od tego, skarżąca kwestionowała zasadność prowadzenia egzekucji podnosząc w tym kontekście, iż prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, do wykonania, której w drodze postępowania egzekucyjnego przystąpił wierzyciel, tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta C. Skarżąca podnosiła także, iż określony siedmiodniowy termin na wykonanie tego obowiązku jest terminem nierealnym. Ustosunkowując się do zarzutów formułowanych w zażaleniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, nie stanowi podstawy do zawieszenia lub umorzenia wszczętego postępowania egzekucyjnego, a także nie powoduje braku wykonalności decyzji ostatecznej. Ponadto podniósł, iż ustawodawca ograniczył wysokość zastosowanego środka jedynie, co do jego maksymalnego wymiaru, a ponadto, iż brak jest regulacji ustawowej, która wskazywałaby na to, jaki wymiar grzywny, w jakich przypadkach należałoby stosować, co oznacza, iż pozostawiona została tym samym organowi orzekającemu swoboda w tym zakresie. Od tego postanowienia M.G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W swoje skardze zawarła ona, jak należy sądzić z jej treści, żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i czynności egzekucyjnych w niniejszej sprawie i zawszenie postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzucała, zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, której maksymalny wymiar nie jest uzasadniony zakresem obowiązku, co prowadzi jej zdaniem do wniosku, iż zastosowano środek zbyt uciążliwy. Ponadto, skarżąca podnosiła, iż zastosowanie tego środka egzekucyjnego, w sytuacji, gdy obowiązek może nie być wymagalny, a to w związku z oprowadzonym postępowaniem nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, albo jego dobrowolnego wykonania w realnie możliwym terminie, czyni stosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny zupełnie zbędnym i nadaje tej decyzji wszelkie cechy represji i zupełnie pomija okoliczność w postaci toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę wszczętego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skarżąca podnosiła również, iż zaskarżone postanowienie nie uzasadnia wysokości orzeczonej w wymiarze maksymalnym grzywny, wywodząc również, iż nałożony siedmiodniowy termin wykonania obowiązku jest terminem nierealnym. Skarżąca M.G. wywodziła też w swojej skardze, iż doszło do przekroczenia zakresu uznania przy określaniu środka egzekucyjnego zwłaszcza zaś wysokości orzeczonej w celu przymuszenia grzywny, co czyni rozstrzygnięcie wydane w tym przedmiocie dowolnym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, i ponownie podkreślając przy tym, iż nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego braku wymagalności obowiązku, gdyż do czasu funkcjonowania w obiegu prawnym decyzji ostatecznej, obowiązek w niej zawarty jest wymagalny i do czasu jej wyeliminowania, poprzez zastosowanie nadzwyczajnych środków odwoławczych, organ administracji jest zobowiązany egzekwować postanowienia takich decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi, jak również zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja nie dają podstaw ku temu, iżby można było zasadnie uczynić zadość skarżącej i uchylić zaskarżone postanowienia, jak również poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C., tym samym, aby można było również wstrzymać wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i czynności egzekucyjnych w niniejszej sprawie oraz zawiesić postępowania egzekucyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...]. Kontrola zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia wydanego przez organ I instancji, zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydane one zostały uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ocena zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C., formułowanych w stosunku do nich zarzutów, uwzględnia treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżone postanowienia oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji prawa nie naruszają. Brak jest, więc podstaw ku temu, iżby je uchylić, czy też, odnosząc się do jak należy sądzić, alternatywnych żądań skarżącej, aby zawiesić postępowanie egzekucyjne do czasu rozstrzygnięcia w przedmiocie jej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...]. Odnosząc się do poszczególnych spośród żądań i zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze i jej uzasadnieniu, w pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Kwestia ta była już, bowiem przedmiotem orzekania Sądu. Postanowieniem z dnia 20 września 2004 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, a w tym względzie należy też przypomnieć, iż postanowieniem z dnia 20 września 2004 r. w sprawie II SA/Lu 586/o4 Sąd odrzucił również wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania. Zawarte w uzasadnieniach tych postanowień motywy rozstrzygnięcia Sąd, zachowują wciąż swoją aktualność. Odnosząc się do właściwych zarzutów i żądań skarżącej, podnieść należy, iż brak jest jakichkolwiek podstaw ku temu, iżby kwestionować zasadność stanowisk zaprezentowanych w sentencjach i uzasadnieniach postanowień wydanych tak w I, jak i w II instancji. W przekonaniu Sądu, w kontekście zarzutu skargi, odwołującego się do braku wymagalności egzekwowanego obowiązku – ma to zdaniem skarżącej wynikać z faktu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej podstawę prowadzonej egzekucji względnie też racja ku temu ma być teza o możliwości dobrowolnego wykonania egzekwowanego obowiązku z realnym terminie - zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB miasta C. wydane zostały z zachowaniem wszelkich zasad rządzących postępowaniem egzekucyjnym w administracji. W tym względzie, podkreślić należy zwłaszcza, iż prowadzona egzekucja uwzględnia również, podstawową zasadę, a mianowicie zasadę wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zasada ta, określana jako "zasada zagrożenia" lub też "zasada upomnienia", wyrażona została na gruncie przepisu art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba, że przepisy szczególne inaczej stanowią, a postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza zaś uzasadnienia postanowienia wydanego w I instancji, przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wskazane tym przepisem, ziściły się. Potwierdza to również lektura akt sprawy, zwłaszcza w zakresie, w jakim uwzględnia w szczególności treść upomnienia (k.1 akt administracyjnych), odpis tytułu wykonawczego (k.3 akt administracyjnych). W tym kontekście, istotne jest również i to, że okoliczności tych nie kwestionuje nawet sama skarżąca. Nie jest, więc sporne, iż postępowanie egzekucyjne zgodnie z doręczonym tytułem zostało wszczęte w stosunku do obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na odbudowaniu rozebranej części drogi na działce gruntu nr 146/13 od strony ul. O.L. do pawilonu handlowego "[...]" oraz do innych pawilonów handlowych położonych przy ul. L., a skarżąca mimo upomnienia jej nie przystąpiła do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Kwestionując jego wymagalność i treść nie zrealizowała go mimo upomnienia, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż procedowanie organów administracji w tej sprawie, czyni również zadość generalnej dyrektywie wynikającej z treści przepisu art. 11 kpa. Zobowiązuje ona (w kontekście uprzedniego upomnienia i realizacji w tym trybie zasady zagrożenia, czy też innymi słowy zasady upomnienia) do tego, iżby podejmować takie działania, które doprowadzić by mogły do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby odwoływania się do stosowania środków przymusu. W przekonaniu Sądu, podkreślić przy tym należy, iż brak jest podstaw, iżby kwestionować zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego, z tej tylko przyczyny, że z wniosku skarżącej toczy się postępowanie nadzwyczajne, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W przekonaniu Sądu, stanowisku skarżącej przeciwstawić należy zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną na gruncie przepisu art. 16 kpa – "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne [...]" - co uzasadnia również stanowisko, iż decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób (por. wyrok NSA z 15 lipca 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 730/98), a funkcją ochrony trwałości decyzji ostatecznych jest między innymi ochrona porządku prawnego (por. wyrok NSA z 29 marca 1996 r. w sprawie, sygn. Akt III SA 335/95). Skoro wydanie decyzji administracyjnej ustala i określa konsekwencje stosowania normy prawa materialnego, a w sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, istota rzeczy sprowadza się do kwestionowania zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, stwierdzić należy, iż brak jest jakichkolwiek podstaw, iż podawać w wątpliwość zasadność wszczęcia egzekucji. Skoro decyzją ostateczną w rozumieniu kpa, rozstrzygnięto konkretną indywidualną sprawę, to nie sposób byłoby zasadnie oczekiwać, iżby zważywszy na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zakładać, że w sytuacji ziszczenia się wszystkich wskazanych przepisami prawa – art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przesłanek wszczęcia egzekucji, nie zostanie ona wszczęta, w związku z toczącym się postępowaniem nadzwyczajnym zainicjowanym przez stronę w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stanowiącej podstawę prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do zrealizowania treści obowiązku determinowanego rozstrzygnięciem (osnową) decyzji ostatecznej. Wobec tego nie sposób zasadnie kontestować faktu wszczęcia postępowania egzekucyjnego w oparciu o wskazany zarzut skarżącej. Tym bardziej przecież, że jak wynika z przepisu art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zakres kognicji organu egzekucyjnego ograniczony jest do badania dopuszczalności egzekucji pod względem formalnym, co oznacza, że nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem egzekucyjnym. Egzekwowany wobec skarżącej obowiązek jest wymagalny, co wynika z faktu definitywnego rozstrzygnięcia sprawy decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] – w tym kontekście, zarzut skarżącej byłby z pewnością uzasadniony i uwzględniony, gdyby egzekwowano wobec niej obowiązki wynikające z decyzji nie posiadającej przymiotu i cechy decyzji ostatecznej, a więc decyzji nieostatecznej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. W przekonaniu Sądu, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, wbrew zarzutom skargi, nie uchybiają również przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w zakresie, w jakim regulują one zasady i tryb orzekania o stosowanych środkach egzekucyjnych. Środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia zastosowany został zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i czyni zadość podstawowemu w tym względzie przepisowi art. 7 ustawy. Zwraca przy tym uwagę fakt, iż organy administracji w toku toczącego się postępowania ważyły z należytą starannością obowiązujące na gruncie ustawy zasady postępowania, zwłaszcza zaś zasadę celowości – "organ administracji stosuje środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku" – oraz zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka – "a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego" (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W kontekście treści rozstrzygnięcia o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego – grzywna w celu przymuszenia – treści przepisu art. 1a pkt 12 lit.b) klasyfikującego i systematyzującego środki egzekucyjne według stopnia ich dolegliwości, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż organy administracji w wyraźny sposób wyraziły swoje preferencje dla zasady stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego stosując w tym względzie w pełni przejrzyste i racjonalne kryteria wyboru. Wyraża się on w prawie do oceny, który spośród środków egzekucyjnych w konkretnym przypadku uznany być może za najbardziej celowy, w tym również za najbardziej łagodny (por. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004, s 46). Z powyższego widać, iż w toku toczącego się postępowania egzekucyjnego organy administracji w pełnym zakresie afirmowały zasadę stosowania środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, co oznacza, iż nie sposób wywodzić, iżby nosił on jakiekolwiek cechy represji, jak sugeruje to skarżąca. Ten zarzut skargi uznać, więc należy za nietrafny. W przekonaniu Sądu, brak jest też podstaw, iżby można było kwestionować zasadność wysokości wymierzonej w celu przymuszenia grzywny. Skoro, bowiem istota tego środka egzekucyjnego, nakazuje kwalifikować go, jako środek przymuszający do spełnienia nałożonego obowiązku, to zasadnie należy założyć, iż jakkolwiek jest to środek najmniej uciążliwy ze swej istoty dla zobowiązanego, to jednak jednocześnie jego stosowanie ma gwarantować efektywność prowadzonej egzekucji. Skoro przepis art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określa dolnej granicy grzywny wymierzanej w celu przymuszenia, określając jedynie jej wysokość maksymalna, to sam fakt wymierzenie grzywny właśnie w takiej wysokości, nie może sam przez się stanowić podstawy do jej kwestionowania. Jak bowiem wskazano, jej określenie jej wymiaru pozostawione zostało organowi administracji, który w tym zakresie, decydując się na stosowanie tego środka egzekucyjnego uwzględnia celowość oraz skuteczność zastosowanego środka. To zwłaszcza kryterium, a więc skuteczność zastosowanego środka egzekucyjnego, determinuje w przypadku grzywny orzekanej w celu przymuszenia jej wysokość. Do niej też bezpośrednio odwołuje się organ I instancji w uzasadnieniu swojego postanowienia, w zakresie, w jakim wymierzając grzywnę w najwyższej wysokości i podkreślając jej jednorazowy charakter, wzywa jednocześnie do wpłacenia grzywny i wykonania w terminie 7 dni nałożonego obowiązku wskazuje i uprzedza o ewentualności stosowania dalej idących środków egzekucyjnych. W tym kontekście, w przekonaniu Sadu, nie sposób również uznać, iżby termin wykonania egzekwowanego obowiązku był nierealny. Podkreślić, bowiem należy, iż pierwotny termin jego wykonania został przecież zmieniony i zakreślony do dnia 31 grudnia 2003 r., a upomnienie realizujące zasadę zagrożenia (zasadę upomnienia) pochodzi z daty 3 lutego 2004 r., tytuł wykonawczy zaś wystawiony został w dacie 31 marca 2004 r. W tych okolicznościach, nie sposób, więc zasadnie wywodzić, iżby zobowiązana pozbawiona była jakiejkolwiek możliwości wykonania obowiązku określonego treścią ostatecznej decyzji administracyjnej, co czyni również i ten zarzut, zarzutem nietrafnym. Kontrola zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta C., nakazywała, więc uznać, iż rozstrzygnięcia te prawa nie naruszają, w związku, z czym nie sposób było uczynić zadość żądaniom skarżącej zawartym w skardze. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.