II SA/Lu 500/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk,, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonywania czynności z zakresu zadań Inspekcji Weterynaryjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] znak: [...] z dnia [...] r. II. przyznaje [...] A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie w kwocie 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], Lekarz Weterynarii (dalej także: WLW), po rozpatrzeniu odwołania lekarza weterynarii K. K. (dalej: skarżąca), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. (dalej także: PLW) z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji własnej z [...] grudnia 2018 r., znak: [...], w sprawie wyznaczenia skarżącej do wykonywania niektórych czynności z zakresu zadań Inspekcji Weterynaryjnej. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Opisaną decyzją z [...] grudnia 2018 r. PLW, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1557), wyznaczono skarżącą do wykonywania wymienionych w tej decyzji czynności, stanowiących ustawowe zadania Inspekcji Weterynaryjnej. W tym samym dniu PLW zawarł ze skarżącą umowę zlecenia, na mocy której zlecono skarżącej nadzór nad ubojem zwierząt rzeźnych w zakładzie [...] S.A. Oddział w L. przy ul. [...] (dalej także: zakład), w czasie od rozpoczęcia do zakończenia uboju, w ilości godzin przypadających na jednego zleceniobiorcę, zgodnie z harmonogramem zatwierdzonym przez PLW. [...] kwietnia 2019 r. w trakcie kontroli w zakładzie przeprowadzonej przez PLW przy współudziale inspektorów unijnych, realizujących misję DG Sante 2019-6671, stwierdzono niewywiązywanie się skarżącej z powierzonych jej do wykonywania czynności, w tym niewłaściwe postępowanie w nadzorze nad ubojem drobiu, wynikające z braku reakcji na zagrożenie dla zdrowia publicznego, związane z możliwą kontaminacją tusz drobiowych wskutek nieprawidłowej pracy urządzeń w zakładzie. Uznając, że powyższe zachowanie, stosownie do art. 16 ust. 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, stanowiło przesłankę uchylenia decyzji określającej rodzaj i zakres czynności przekazanych do wykonania oraz rozwiązania umowy ze skutkiem natychmiastowym, PLW orzekł, jak we wskazanej na wstępie decyzji z [...] kwietnia 2019 r. [...] maja 2019 r. wpłynęło do PLW odwołanie skarżącej od tej decyzji, w którym zarzuciła, że organ ten nie wziął pod uwagę okoliczności faktycznych, jakie miały miejsce podczas kontroli w zakładzie [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca wskazała, że należycie wykonywała swe obowiązki, pracowała bowiem "na taśmie produkcyjnej", która poruszała się z prędkością "trzech kurczaków na sekundę" wraz z kilkoma innymi lekarzami weterynarii, natomiast uwagi prowadzącej kontrolę pracownicy PLW nie dotyczyły nieprawidłowości pracy tego urządzenie, lecz wynikały z faktu, że stado kurcząt poddane ubojowi było niewyrównane zarówno pod względem wagowym, jak i wielkościowym, i dlatego zatrzymanie uboju "niewiele bądź nic by nie zmieniło". Stwierdziła, że być może powodem wydania tak niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia było jej opryskliwe zachowanie względem wspomnianej pracownicy PLW. Wskazała, że decyzja ta jest dla niej bardzo krzywdząca, mając na uwadze ponad trzydziestoletni okres zatrudnienia w zakładzie, tym bardziej, że podczas kontroli w zakładzie pracowało jeszcze trzech innych lekarzy. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, WLW podzielił stanowisko w niej wyrażone. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie kontroli prowadzonej w zakładzie skarżąca nie wywiązała się ze swoich obowiązków, gdyż nie zatrzymała linii ubojowej i nie powiadomiła o tym fakcie przełożonych, mimo że miała taki obowiązek. Miało to istotne znaczenie, gdyż zaistniała sytuacja nosiła znamiona awarii, powodującej niebezpieczeństwo poważnego naruszenia warunków weterynaryjnych. Wynikało to z tego względu, że w pomieszczeniu produkcyjnym o gęstym zaparowaniu wytworzyła się duża ilość skroplin, które spadały z sufitu i z metalowych konstrukcji na tuszki kurczaków. Konsekwencją nieprawidłowego zachowania się skarżącej było zawieszenie przez PLW działalności zakładu do czasu usunięcia usterek, zgodnie z protokołem [...] z [...] kwietnia 2019 r. Dodatkowo, wskutek powyższego nieprofesjonalnego zachowania skarżącej, zakład poniósł straty materialne, gdyż wszystkie tuszki i elementy pozyskane od godziny 11:00 w tym dniu zostały zatrzymane z zakazem wprowadzenia do obrotu. Ponadto, jak wynika z informacji znanych WLW z urzędu, w ocenie audytorów unijnych, wstrzymanie linii ubojowej decyzją PLW było reakcją wykonaną zbyt późno. Ich zdaniem, to wyznaczony lekarz weterynarii powinien był zareagować natychmiastowo i w sytuacji kryzysowej, ze względu na skropliny, unieruchomić linię ubojową przyciskiem alarmowym. Mając to wszystko na uwadze, WLW stwierdził, że niedopełnienie przez skarżącą obowiązków wynikających z przepisów prawa miało charakter rażący, gdyż prowadziło do zagrożenia życia i zdrowia ludzi. W ocenie organu, skarżąca, będąc lekarzem z wieloletnim doświadczeniem powinna zdawać sobie sprawę ze skutków zaniedbania działań zmierzających do zatrzymania linii produkcyjnej w przypadku awarii stwarzającej ryzyko zanieczyszczenia mikrobiologicznego tusz drobiowych, przeznaczonych do spożycia. W skardze do Sądu na powyższą decyzję WLW skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, 8 i 11 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji – nierozpoznanie istoty sprawy. Zdaniem skarżącej, decyzja ta została wydana arbitralnie i z jej treści nie wynika, dlaczego skarżąca została obarczona odpowiedzialnością za nieprawną wentylację w zakładzie i powstawanie skroplin na maszynach produkcyjnych. Skarżąca wskazała, że na hali produkcyjnej oprócz skarżącej było jeszcze trzech lekarzy weterynarii. Jeden z nich stał wraz ze skarżącą na stanowisku badania poubojowego i podobnie jak skarżąca oceniał przydatność tuszy drobiowych do spożycia. Na hali znajdowały się także dwóch innych lekarzy weterynarii, których zadaniem był nadzór nad zachowaniem warunków weterynaryjnych, podczas uboju zwierząt rzeźnych i nadzór nad przeprowadzeniem obróbki poubojowej w sposób zapobiegający zanieczyszczeniu mięsa. Z protokołu kontroli ani ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, dlaczego obowiązek badania sprawności wentylacji i powstawania skroplin spoczywał na skarżącej. Tymczasem tego dnia, jak podniosła skarżąca, w zakładzie było 11 lekarzy weterynarii i każdy z nich powinien reagować na brak sprawności wentylacji, gdyż każdy z nich miał taki sam zakres obowiązków. Skarżąca podkreśliła, że przebywając w dniu kontroli w zakładzie na stanowisku badania poubojowego, po stronie pakietów z narządami wewnętrznymi, nie miała możliwości zatrzymania linii produkcyjnej, gdyż przycisk do zatrzymania tej linii znajdował się po jej drugiej stronie, w pobliżu pracującego tam lekarza weterynarii. Nawet więc gdyby linia produkcyjna, przy której stała skarżąca została hipotetycznie zatrzymana w zakładzie, znajdowały się tam także inne pracujące linie, które nie zostałyby zatrzymane przez przyciśnięcie przycisku. Co więcej, zatrzymanie "przewieszacza" spowodowałoby spadanie tuszek drobiowych z linii produkcyjnej. Skarżąca nie mogła dostrzec, że na tuszkach gromadzą się skropliny, skoro są one mokre z tego powodu, że chlapała na nie woda z urządzeń stanowiących elementy linii produkcyjnej. Wreszcie, zdaniem skarżącej, z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie konkretnie obowiązki naruszyła skarżąca, dlaczego zatrzymanie linii było jej obowiązkiem, a nie pozostałych lekarzy weterynarii przebywających tego dnia w zakładzie. Ponadto stwierdziła, iż nie jest prawdą, że nie zareagowała na polecenia pracownika PLW podczas kontroli, gdyż dotyczyły one konieczności usunięcia jelita ciągnącego się za jedną z tuszek drobiowych, a nie dotyczyły gromadzenia się skroplin. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PLW w całości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a., stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w L. z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w sprawie uchylenia decyzji wyznaczającej lekarza weterynarii K. K. do wykonywania czynności z zakresu zadań Inspekcji Weterynaryjnej. Zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu w dniu [...] kwietnia 2019 r. w zakładzie [...] S.A. Oddział w L. kontroli przez lekarzy weterynarii z Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w L., działających razem z inspektorami unijnymi realizującymi misję DG Sante 2019-6671. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości zostały zawarte w sprawozdaniu z kontroli nr [...] Na podstawie stwierdzonych uchybień, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, uznały, że skarżąca nienależycie wywiązywała się z powierzonych jej, w drodze wyznaczenia, czynności z zakresu ustawowych zadań Inspekcji Weterynaryjnej. Organy obu instancji uznały, że skarżąca działając jako lekarz weterynarii wyznaczony do sprawowania nadzoru nad ubojem zwierząt rzeźnych, nie zareagowała na zagrożenie dla zdrowia publicznego, związane z możliwą kontaminacją tusz drobiowych, spowodowane nieprawidłową pracą urządzeń w zakładzie. Stwierdzono, że skarżąca nie wywiązywała się ze swoich obowiązków, gdyż pracując w pomieszczeniu, o którym mowa powyżej, nie zatrzymała linii ubojowej i nie powiadomiła o tym fakcie przełożonych, pomimo że miała taki obowiązek, a sytuacja nosiła znamiona awarii stanowiącej niebezpieczeństwo poważnego naruszenia obowiązków weterynaryjnych, z uwagi na fakt, że w pomieszczeniu produkcyjnym o gęstym zaparowaniu, wytwarzała się duża ilość skroplin, które spadały z sufitu i z metalowych konstrukcji na tuszki kurczaków. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 16 ust. 5 pkt 2 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie decyzji o wyznaczeniu lekarza weterynarii do wykonywania czynności z zakresu ustawowych zadań Inspekcji Weterynaryjnej i rozwiązanie umowy ze skutkiem natychmiastowym może nastąpić w przypadku niewywiązywania się osoby wyznaczonej z powierzonych jej do wykonania czynności. Stosownie do art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, Inspekcja Weterynaryjna realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego, w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. W ramach tych zadań Inspekcja m.in. sprawuje nadzór nad bezpieczeństwem produktów pochodzenia zwierzęcego. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że organem Inspekcji Weterynaryjnej jest m.in. powiatowy lekarz weterynarii, jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej. Na mocy art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy, zadania organów Inspekcji wykonują lekarze weterynarii, którzy to, wyznaczeni do wykonywania określonych czynności, są urzędowymi lekarzami weterynarii (art. 5 ust. 3 i 4). Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie potwierdził, że w prowadzonym postępowaniu zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W toku przeprowadzonego postępowania dowodowego skarżąca podnosiła, że dnia [...] kwietnia 2019 r., w czasie kontroli przeprowadzanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w L., przy udziale inspektorów unijnych realizujących misję DG Sante 2019-6671, pracowało jednocześnie kilku lekarzy weterynarii, a tylko jej postawiony został zarzut nieprawidłowego wykonywania obowiązków. Podobnie w toku postępowania przed organem drugiej instancji (k. 11) – po zapoznaniu się z materiałem dowodowym – skarżąca podniosła ten zarzut. Organy Inspekcji Weterynaryjnej rozpoznające sprawę nie odniosły się do tych twierdzeń strony skarżącej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie organ administracji, który nie ustosunkował się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, nawet uzupełnienie braków w zakresie elementów zawartych w § 3 art. 107 k.p.a. w odpowiedzi na skargę, nie może ekskulpować braków decyzji organów obu instancji. Z uwagi na powyższe, uznać należy, że wskazane wyżej uchybienia w istocie polegały na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy, a tym samym są one na tyle poważne, że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiają one bowiem ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organy uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, Sąd przyznał na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. 2019 r. poz. 18). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.